關於 ราษฎร คือ ，我們在網路上蒐集到這些相關的討論、資訊與評價

แนวคิดทางปรัชญาของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์กับปรัชญากฎหมายไทยดั้งเดิม
แลคเชอร์ ว่าด้วยกฎหมายของพระองค์ ยืนยันว่า “กฎหมาย คือ คำสั่งทั้งหลายของผู้ปกครองว่าการแผ่นดิน ต่อราษฎรทั้งหลาย เมื่อไม่ทำตามแล้วตามธรรมดาต้องโทษ” คำกล่าวนี้มีใจความโน้มเอียงไปทางแนวคิดของปรัชญาทฤษฎีปฏิฐานนิยม อย่างไรก็ตามพระองค์ได้กล่าวต่อไปว่า “อนึ่งคำอธิบายกฎหมายที่ว่ามาแล้วนั้น ก็ยังมีที่ติ” และในหนังสือคำอธิบายกฎหมายได้กล่าวไว้ว่า อธิบายกฎหมายที่ได้ว่ามานี้ก็ไม่สู้ดีนักด้วยเหตุว่าไม่ตรงแก่ความจริงหลายประการ ในทรรศนะของพระองค์คำอธิบายกฎหมายในแง่เป็นคำสั่งขององค์รัฏฐาธิปัตย์ หรือผู้ปกครองว่าการแผ่นดินมีข้อบกพร่อง 3 ประการ คือ
1.การมองข้ามความสำคัญของกฎหมายจารีตประเพณี
2.การมองข้ามกฎหมายธรรมดาหรือกฎหมายที่ศาลตั้งขึ้นเอง ในเรื่องที่ไม่มีกฎหมาย
ของรัฐบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร
3.การไม่ยอมรับความยุติธรรมที่นำมาเป็นบทตัดสินคดีในความเป็นจริง เพราะความ
ยุติธรรมเป็นสิ่งไม่แน่นอนเป็นเพียงความเห็นของบุคคล ดังนั้นจึงไม่นำเอากฎหมายมาปนกับความยุติธรรม
ปรัชญากฎหมายไทยดั้งเดิม
ในการใช้อำนาจของผู้ปกครองต้องเคารพในหลักจตุรธรรมซึ่งถือว่าเป็นหลักธรรมที่สำคัญของปรัชญากฎหมายในพระธรรมศาสตร์ และถือว่าเป็นกฎหมายที่อยู่เหนืออำนาจผู้ปกครอง
หลักจตุรธรรมแห่งปรัชญากฎหมายไทย 4 ประการ
1.กฎหมายมิได้เป็นกฎเกณฑ์หรือคำสั่งของผู้ปกครองแผ่นดินที่อาจมีเนื้อหาอย่างไรก็ได้
ตามอำเภอใจ
2.กฎหมายต้องสอดคล้องกับธรรมะหรือศีลธรรม
3.จุดมุ่งหมายของกฎหมาย คือ ต้องเป็นไปเพื่อความสุขสถาพร หรือเพื่อประโยชน์ของ
ราษฎร
4.การใช้อำนาจของพระมหากษัตริย์ต้องกระทำบนพื้นฐานหลักทศพิธราชธรรม
จากแนวความคิดของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ ซึ่งมีความเห็นว่า กฎหมาย คือ คำสั่งของผู้ปกครองแผ่นดินต่อราษฎร เมื่อไม่ปฏิบัติตามถือว่ามีโทษ ซึ่งเป็นการมองข้ามกฎหมายจารีตประเพณี กฎหมายธรรมดา และไม่ยอมรับความยุติธรรมนำมาตัดสินคดีในความเป็นจริง ถือว่าความยุติธรรมและกฎหมายควรแยกออกจากกันนั้น เป็นแนวความคิดที่ขัดแย้งกับหลักจตุรธรรมแห่งปรัชญากฎหมายไทย ซึ่งเป็นหลักธรรมในการปกครองของไทยดั้งเดิม หลักจตุรธรรมนั้นถือว่าคำสั่งของผู้ปกครองต้องอยู่ภายใต้หลักจตุรธรรมและกฎหมายต้องสอดคล้องกับศีลธรรม กฎหมายไม่ได้เป็นคำสั่งของผู้ปกครอง ดังนั้นแนวความคิดของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ จึงมีความขัดแย้งกับหลักจตุรธรรมปรัชญากฎหมายไทย

ภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะ

เมื่อมนุษย์อยู่ร่วมกันเป็นสังคมและอยู่ภายใต้การปกครอง มีอำนาจรัฐเกิดขึ้นมนุษย์ทุกคนจะยินยอมมาอยู่ร่วมกันในสังคมเดียวกัน จะต้องยินยอมสูญเสียความเป็นส่วนตัว มีหน้าที่เพิ่มขึ้นและต้องยินยอมอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ระเบียบของสังคมเพื่อให้สังคมส่วนรวมอยู่ได้อย่างสงบสุข และที่สำคัญมนุษย์ทุกคนได้มอบอำนาจการปกครองให้กับรัฐ โดยมีสัญญาประชาคมว่ารัฐจะต้องใช้อำนาจที่สมาชิกทุกคนมอบให้ เพื่อที่จะทำให้สมาชิกทุกคนอยู่ในสังคมได้อย่างมีความสุข โดยสมาชิกทุกคนในสังคมมีสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายกำหนด ต้องเสียภาษี ในขณะเดียวกันรัฐต้องดำเนินตอบสนองความต้องการขั้นพื้นฐานให้สมาชิกทุกคนในสังคมอย่างเป็นธรรมและเท่าเทียมกัน ดังต่อไปนี้
1.เครื่องมือของรัฐในการจัดทำภารกิจ
1.1.มาตรการของรัฐในการดำเนินการให้เป็นไปตามภารกิจ
ในปัจจุบันรัฐสมัยใหม่ (Modern of State) มีมาตรการของรัฐในการดำเนินการให้เป็นไปตามภารกิจในการบริการสาธารณะได้ 2 กรณี คือ มาตรการทางสังคมและมาตรการทางกฎหมาย ที่เป็นภารกิจของรัฐเพื่อให้เกิดผลที่เป็นประโยชน์แก่ประชาชน
1.1 มาตรการของรัฐทางสังคม
มาตรการของรัฐทางสังคม นั้นพิจารณาในแง่ความมุ่งหมายของการกระทำของรัฐ รัฐได้กระทำการต่างๆ เพื่อให้บังเกิดผลที่เป็นประโยชน์แก่ประชาชนโดยพิจารณามุ่งหมาย เพื่อประโยชน์ส่วนรวมหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะที่ทำให้ประชาชนมีความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินรวมทั้งทำให้ประชาชนอยู่ดีกินดี
1.2 มาตรการของรัฐทางกฎหมาย
มาตรการทางกฎหมาย ซึ่งกฎหมายนั้น เป็นทั้ง “แหล่งที่มา” (Source) และ “ข้อจำกัด” (Limitation) ของอำนาจในการกระทางปกครองของฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ มีอยู่ เมื่อพิจารณาพบว่า มาตรการทางกฎหมายของฝ่ายปกครองนั้นมีอยู่ 2 ประการ คือ นิติกรรมทางแพ่งภายใต้หลักกฎหมายเอกชนกับนิติกรรมทางปกครองตามหลักกฎหมายมหาชน ดังนี้
1.2.1 นิติกรรมทางแพ่งภายใต้หลักกฎหมายเอกชน
“นิติกรรมทางแพ่ง” (Juristic Act) เป็นนิติกรรมที่รัฐยอมลดตัวมากระทำการกับเอกชนในลักษณะเสมอภาคทางกฎหมายภายใต้การบังคับตามหลักกฎหมายเอกชน ดังนี้


1.2.1.1 การเข้าทำนิติกรรมทางแพ่งตามหลักกฎหมายเอกชนของฝ่ายปกครอง
มีหลายกรณีที่ฝ่ายปกครองอาจกระทำการตามหลักกฎหมายเอกชนหากเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติภารกิจทางปกครอง เช่น ฝ่ายปกครองอาจเข้าทำสัญญาทางแพ่งกับเอกชน เช่น การเช่าอาคารของเอกชนเป็นที่ทำการชั่วคราวของฝ่ายปกครองหรือเข้าทำสัญญาทางแพ่งซื้อวัสดุอุปกรณ์ที่จำเป็นแก่การดำเนินงานของฝ่ายปกครอง ในกรณีเช่นนี้ถือว่าฝ่ายปกครอง กระทำการในลักษณะที่ไม่แตกต่างไปจากการกระทำของเอกชนทั่วๆไป กฎเกณฑ์ที่ต้องนะมาใช้ระงับ ชี้ขาดความขัดแย้งในกรณีนี้คือ กฎหมายเอกชน ไม่ใช่ “กฎหมายปกครอง”
1.2.1.2 การจัดตั้งองค์กรทางธุรกิจของฝ่ายปกครอง
ในหลายกรณีฝ่ายปกครองยังอาจเข้าร่วมดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจด้วยตนเองโดยตรง เช่น การจัดตั้งบริษัทตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (กฎหมายเอกชน) ขึ้นโดยฝ่ายปกครอง เป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมด หรือถือ อาทิเช่น บริษัทวิทยุการบินแห่งประเทศไทย เป็นต้น หรือการจัดตั้งบริษัทขึ้นโดยฝ่ายปกครองเป็นผู้ถือหุ้นไม่น้อยกว่าร้อยละ 50 อาทิเช่น การก่อตั้งบริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน) เป็นต้น ซึ่งการก่อตั้งองค์กรทางธุรกิจในการดำเนินการทางเศรษฐกิจของฝ่ายปกครอง ในกรณีนี้ฝ่ายปกครองย่อมมุ่งผลกำไรเหมือนกับการประกอบกิจการของเอกชน
1.2.2 การกระทำทางปกครองภายใต้หลักกฎหมายมหาชน
ภารกิจของรัฐภายใต้หลักกฎหมายมหาชน คือ การกระทำทางปกครอง (Administrative Act) เป็นการกระทำที่เป็น ผลิตผลของการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายในระดับกฎหมายบัญญัติขององค์กรฝ่ายปกครอง ที่เรียกว่า “หน่วยงานทางปกครอง” หรือเป็นการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในการกระทำทางปกครอง แต่ไม่รวมถึงการกระทำทางปกครองที่อาจเป็นผลิตผลการกระทำของรัฐฝ่ายบริหารในฐานะทางการเมือง การกระทำทางปกครองจะอยู่ภายใต้การบังคับของกฎหมายมหาชนที่สามารถบังคับฝ่ายเดียวได้ ซึ่งแยกพิจารณาการกระทำทางปกครองที่มีผลกระทบต่อบุคคลภายในฝ่ายปกครองกับการกระทำทางปกครองที่มีผลกระทบต่อบุคคลภายนอกฝ่ายปกครอง ดังนี้
1.2.2.1 การกระทางปกครองที่มีผลกระทบต่อบุคคลภายในฝ่ายปกครอง
การกระทำทางปกครองที่มีผลกระทบต่อบุคคลภายในฝ่ายปกครองซึ่งเป็นการก่อตั้งเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกนิติกรรมทางปกครองภายในฝ่ายปกครองมีลักษณะเป็นกฎเกณฑ์ให้เจ้าหน้าทีฝ่ายปกครองถือปฏิบัติการภายใน ซึ่งอาจกำหนดวิธีปฏิบัติงาน วิธีบริการประชาชน ซึ่งเรียกว่า "มาตรการภายในฝ่ายปกครอง” ซึ่งฝ่ายปกครองผู้ทรงอำนาจอาจจะกระทำได้ 2 ดังนี้
1. ระเบียบภายในฝ่ายปกครอง ซึ่งระเบียบภายในฝ่ายปกครอง เป็นการกำหนดกฎเกณฑ์ที่มีลักษณะเป็นนามธรรมและกำหนดให้กฎเกณฑ์นั้นใช้บังคับกับเจ้าหน้าที่ทุกคนทุกประเภทในฝ่ายปกครองนั้น
2.คำสั่งภายในฝ่ายปกครอง ซึ่งคำสั่งภายในฝ่ายปกครอง เป็นการกำหนดกฎเกณฑ์ที่มีลักษณะเป็นรูปธรรมและกำหนดให้กฎเกณฑ์นั้นใช้บังคับกับเจ้าหน้าที่เฉพาะรายคน คนใดคนหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง
1.2.2.2 การกระทางปกครองที่มีผลกระทบต่อบุคคลภายนอกฝ่ายปกครอง
การกระทำทางปกครองเท่านั้น ซึ่งในทางกฎหมายปกครองอาจจำแนกรูปแบบของการกระทำทางปกครองได้เป็น 4 รูปแบบ คือ นิติกรรมทางปกครอง คำสั่งทั่วไปในทางปกครองปฏิบัติการทางปกครองและสัญญาทางปกครอง ดังนี้
1.นิติกรรมทางปกครองนิติกรรมทางปกครอง เป็นนิติกรรมฝ่ายเดียวของรัฐที่กระทำต่อเอกชนในการบริการสาธารณะนี้จะกล่าวถึงประเภทของนิติกรรม ผลของการกระทำนิติกรรมทางปกครองและการสิ้นผลของการนิติกรรมทางปกครอง ดังนี้
1) ประเภทของนิติกรรม นิติกรรมทางปกครองนั้นเป็นนิติกรรมฝ่ายเดียว แบ่งประเภทนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียวออก ได้ 2 ประเภท คือ “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง”
(1) นิติกรรมทางปกครองที่เป็น กฎ “กฎ” หรือเรียกว่า “กฎหมายลำดับรอง” เป็นนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียวที่มีผลทั่วไปและมีลักษณะเป็นนามธรรม ได้แก่ การวางกฎเกณฑ์ของฝ่ายปกครองที่มีผลต่อบุคคลอื่นเป็นการทั่วไป นิติกรรมทางปกครองนี้ส่วนมากมีสภาพเป็นกฎหมายลำดับรองที่ตราโดยฝ่ายบริหารซึ่ง “กฎ” ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการปกครอง พ.ศ. 2539 หมายถึง พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบข้อบังคับหรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะและเป็น “กฎ” ที่เกิดจากหรือเป็นผลผลิตจากการใช้อำนาจทางปกครองของฝ่ายปกครองจะอยู่ในภายใต้การควบคุมตรวจสอบของการออก “กฎ” ของศาลปกครอง
เมื่อพิจารณาถึงนิติกรรมทางปกครองที่เป็น “กฎ” จะมีลักษณะสำคัญ 2 ประการ คือ
ก. บุคคลที่ถูกบังคับให้กระทำการ ถูกห้ามมิให้กระทำการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการต้องเป็นบุคคลที่ถูกนิยามไว้เป็นประเภท เช่น ผู้เยาว์ คนต่างด้าว ข้าราชการพลเรือนสามัญ เป็นต้น ดังนั้น จึงไม่อาจทราบจำนวนจำนวนที่แน่นอนของบุคคลที่อยู่ภายใต้บังคับของข้อความที่บังคับให้กระทำการ ห้ามมิให้กระทำการหรืออนุญาตให้กระทำการได้
ข. กรณีที่บุคคลซึ่งถูกนิยามไว้เป็นประเภทจะถูกบังคับให้กระทำการ ถูกห้ามมิให้กระทำการหรือได้รับอนุญาตให้กระทำการ ต้องเป็นกรณีที่ถูกกำหนดไว้เป็นอย่างเป็นนามธรรม เช่น บังคับให้กระทำการทุกครั้งที่มีกรณีตามที่กำหนดไว้เกิดขึ้น หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการทุกวันสิ้นเดือน ดังเช่นในกรณีห้ามมิให้ผู้ใดสูบบุหรี่บนรถโดยสารประจำทาง ผู้ขับขี่รถยนต์ต้องคาดเข็มขัดนิรภัย เป็นต้น
(2) นิติกรรมทางปกครองที่เป็นคำสั่งทางปกครอง “คำสั่งทางปกครอง” เป็นนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียวที่มีผลเฉพาะรายหรือ เฉพาะบุคคลหรือเฉพาะเรื่อง ซึ่ง “คำสั่งทางปกครอง” ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หมายถึง การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัย อุทธรณ์ การรับรองและการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายถึงการออกกฎรวมทั้งการอื่นที่กำหนดโดยกฎกระทรวง
2) องค์ประกอบเบื้องต้นของนิติกรรม เมื่อพิจารณาถึงองค์ประกอบเบื้องต้นของนิติกรรมทางปกครอง ผู้ออกนิติกรรมต้องออกนิติกรรม ที่เป็น “กฎ” ต้องเป็นลายลักษณ์อักษรโดยต้องมีการประกาศไว้เป็นการทั่วไป แต่ถ้าเป็นนิติกรรมทางปกครองที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” นั้นอาจจะออกคำสั่งทางปกครองในรูปของวาจาหรือลายลักษณ์อักษรหรือมาตรการต่างๆที่ฝ่ายปกครองเอามาใช้กับประชาชน ซึ่งในที่นี้จะอธิบายถึงองค์ประกอบเบื้องของนิติกรรมทางปกครองที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดังนี้
(1) คำสั่ง คำวินิจฉัย รวมทั้งมาตรการต่างๆของฝ่ายปกครองนั้นเอง คำสั่งทางปกครองจึงจำเป็นไม่ต้องมีหนังสือเป็นลายลักษณ์อักษรเสมอไป กล่าวคือ รูปแบบอาจจะเป็นวาจาหรือท่าทางก็ได้ เช่น ตำรวจจราจรโบกรถ ก็เป็นคำสั่งของเจ้าหน้าที่จะมาอำนวยความสะดวกถ้าฝ่าฝืนก็เท่ากับคำสั่งเจ้าหน้าที่ อาจได้รับโทษทางปกครอง เป็นต้น
(2) เจ้าหน้าที่ที่จะออกคำสั่งต้องมีอำนาจในทางปกครองที่จะออกคำสั่งนั้นๆถ้าไม่มีอำนาจก็ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง
(3) ในคำสั่ง การอนุมัติ การวินิจฉัย จะต้องมีเนื้อหาสาระให้ผู้รับคำสั่งกระทำการหรือละเว้นกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใด
(4) คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะเป็นนิติกรรมฝ่ายเดียวที่ออกโดยรัฐหรือเจ้าหน้าที่รัฐ
(5) การสั่งการต้องมีลักษณะของการใช้อำนาจปกครอง (อำนาจผูกพันกับอำนาดุลพินิจ) ถ้าไม่มีการใช้อำนาจทางปกครองก็ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง
(6) คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะไปกระทบสิทธิ หรือหน้าที่ของประชาชน อาจเป็นการให้มีสิทธิขึ้นมาใหม่ เปลี่ยนแปลง ระงับ ยกเลิกสิทธิ เป็นต้น
3) เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง เมื่อพิจารณาถึงเงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง ที่เป็น “กฎ” และที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” และเมื่อพิจารณาตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้นไม่ได้กำหนดไว้เป็นลายลักษณ์อักษรว่านิติกรรมทางปกครองที่เป็น “กฎ” และที่ เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ที่ชอบด้วยกฎหมายมีลักษณะเช่นใด แต่เมื่อพิจารณาถึงบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวทั้งฉบับแล้ว อาจแยกเงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครองได้ 2 ด้าน ด้านกฎหมายสารบัญญัติกับด้านกฎหมายวิธีสบัญญัติ ดังนี้
(1) เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง ด้านกฎหมายสารบัญญัติ เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครองที่เป็นคำสั่งทางปกครอง ด้านกฎหมายสารบัญญัติ คือ ฝ่ายปกครองที่มีอำนาจออกนิติกรรมทางปกครองต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และต้องต้องปฏิบัติตามแบบของการออกนิติกรรมของแต่ละประเภท ซึ่งอาจแยกพิจารณา คือ
(ก) เขตอำนาจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง นิติกรรมทางปกครองที่เป็น “กฎ” และนิติกรรมที่เป็น“คำสั่งทางปกครอง” จะต้องออกโดยฝ่ายปกครองที่มีอำนาจในเนื้อหาในเรื่องนั้น
(ข) การใช้อำนาจฝ่ายปกครองมีดุลพินิจที่จะดำเนินการอย่างเรียบง่ายและสอดคล้องกับเจตนารมณ์ในการออกนิติกรรมทางปกครองที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” แต่มีกฎเกณฑ์บางเรื่องที่ฝ่ายปกครองจะต้องยึดถืออย่างเคร่งครัด เพราะเป็นเงื่อนไขแห่งความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง เช่น การรับฟังความเห็นของผู้กระทบสิทธิ เป็นต้น
(ค) แบบนิติกรรมทางปกครองอาจทำเป็นหนังสือหรือวาจาหรือโดยการสื่อความหมายในรูปแบบอื่นก็ได้ แล้วแต่กฎหมายจะกำหนด โดยมีข้อพิจารณา ดังนี้
- นิติกรรมทางปกครองที่เป็น “กฎ” ต้องเป็นหนังสือตามที่กฎหมายกำหนด คือ ต้องตราเป็นลายลักษณ์อักษร เช่น จะออกเป็นพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ต้องทำเป็นลายลักษณ์อักษรและต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษา เป็นต้น
-นิติกรรมทางปกครองที่เป็น“คำสั่งทางปกครอง” อาจทำหนังสือหรือวาจาหรือโดยการสื่อความหมายในรูปแบบอื่นก็ได้ ดังนี้
(-) ในกรณีที่เป็นคำสั่งทางปกครองที่เป็นคำสั่งด้วยวาจาถ้าผู้รับคำสั่งนั้นร้องขอและการร้องขอได้กระทำโดยมีเหตุอันควรภายใน 7 วันนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งดังกล่าว เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งต้องยืนยันเป็นหนังสือ
(-) คำสั่งทางปกครองที่เป็นหนังสืออย่างน้อยต้องระบุวัน เดือน ปี ที่เป็นคำสั่งชื่อและตำแหน่ง เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งพร้อมทั้งลายมือชื่อของเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งนั้น
(ง) การรับฟังข้อเท็จจริงอย่างเพียงอย่างเพียงพอและประเมินข้อเท็จจริงในการออกนิติกรรมทางปกครองอย่างถูกต้อง
(จ) การให้เหตุผลประกอบการวินิจฉัยในการออกคำสั่งทางปกครอง ซึ่งเหตุผลที่ให้นี้ต้องประกอบด้วย
- ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ อันได้แก่ ข้อเท็จจริงที่รับฟังได้และใช้ประโยชน์ประกอบการทำคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น
- ข้อกฎหมายที่อ้างอิง อันได้แก่ บทกฎหมายต่างๆที่อ้างอิงอันทำให้เกิดคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น
- ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ อันได้แก่ เหตุผลและมูลเหตุจูงใจที่ทำให้เกิดข้อยุติของคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น
แต่อย่างไรก็ตามมีบางกรณีที่ไม่ต้องให้เหตุ เช่น เหตุผลนั้นเป็นที่รู้กันอยู่แล้วโดยไม่จำต้องระบุอีก หรือนิติกรรมทางปกครองที่ออกมานั้นมีผลโดยตรงตามคำขอและไม่กระทบสิทธิและหน้าที่ของบุคคลอื่น
(2) เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง ด้านกฎหมายวิธีบัญญัติ เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครองที่เป็น “กฎ” และที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ด้านกฎหมายวิธีสบัญญัติ แยกอธิบายได้ดังนี้
(ก) เงื่อนไขในการใช้อำนาจในการออกนิติกรรมทางปกครอง คือ การออกนิติกรรมทางปกครองใดไม่ว่า จะเป็นนิติกรรมที่เป็น “กฎ” หรือนิติกรรมที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” จะต้องมีกฎหมายบัญญัติเงื่อนไขไว้ การออกนิติกรรมทางปกครองดังกล่าวจะต้องปฏิบัติให้ถูกต้องตามตัวบทกฎหมายนั้นเสมอ
(ข) นิติกรรมทางปกครองจะต้องสอดคล้องกับตัวบทกฎหมายและหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องรวมถึงกฎหมายรัฐธรรมนูญด้วย
4) ผลบังคับของนิติกรรมทางปกครอง เมื่อฝ่ายปกครองออกนิติกรรมทางปกครองได้ส่งไปถึงผู้รับนิติกรรมทางปกครองแล้ว นิติกรรมทางปกครองนั้นย่อมมีผลบังคับ แม้จะมีการโต้แย้งว่านิติกรรมทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้รับนิติกรรมทางกครองต้องปฏิบัติตามนิติกรรมทางปกครองไปจนกว่าจะได้มีการยกเลิกเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองนั้น ซึ่งผลของนิติกรรมทางปกครองแยกพิจารณาได้ 2 ลักษณะ ดังนี้
(1) ผลในทางกฎหมายที่ไม่ได้ขึ้นอยู่กับความชอบด้วยกฎหมาย ความมีผลผลในทางกฎหมายที่ไม่ได้ขึ้นอยู่กับความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ เมื่อหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐได้ออกนิติกรรมทางปกครองและได้แจ้งนิติกรรมทางปกครองหรือถือว่าแจ้งนิติกรรมทางปกครองให้ผู้รับนิติกรรมทางปกครองทราบแล้ว นิติกรรมทางปกครองย่อมมีผลในทางกฎหมายใช้ยันกับกับบุคคลผู้รับนิติกรรมทางปกครองทันที ทั้งนี้โดยมิพักต้องคำนึงว่านิติกรรมทางปกครองนั้นเป็นนิติกรรมทางปกครองจะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เว้นแต่ความไม่ชอบด้วยด้วยกฎหมายของนิติกรรมทางปกครองจะเป็นความไม่ชอบด้วยกฎหมายอย่างรุนแรงและเห็นประจักษ์ชัดแจ้ง
(2) ผลบังคับผูกพันของนิติกรรมทางปกครอง ความมีผลบังคับผูกพันของนิติกรรมทางปกครอง นิติกรรมทางปกครองที่หน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐออกมานั้น หากไม่ใช่เป็นนิติกรรมทางปกครองที่เป็นโมฆะแล้ว นิติกรรมทางปกครองนั้นย่อมมีผลบังคับให้บุคคลต้องปฏิบัติตามแม้ว่านิติกรรมทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม
5) การสิ้นผลบังคับของนิติกรรมทางปกครอง การสิ้นผลบังคับของนิติกรรมทางปกครอง ย่อมเป็นไปตามประเภทของนิติกรรมทางปกครอง โดยเฉพาะนิติกรรมทางปกครองที่เป็นคำสั่งทางปกครองจะสิ้นผลไป ดังต่อไปนี้
(1) นิติกรรมทางปกครองที่เป็นคำสั่งทางปกครองประเภทที่มีผลเพียงครั้งเดียว แล้วไม่มีผลต่อเนื่อง เช่น การที่ฝ่ายปกครองให้เงินช่วยเหลือ เมื่อให้เงินช่วยเหลือแล้ว นิติกรรมทางปกครองดังกล่าวย่อมสิ้นผล เป็นต้น
(2) นิติกรรมทางปกครองที่เป็นคำสั่งทางปกครองประเภทที่มีผลต่อเนื่อง นิติกรรมทางปกครองประเภทนี้จะสิ้นผลต่อเมื่อสิ้นระยะเวลาที่กำหนดไว้ เช่น ใบอนุญาตใบขับขี่ การมีบัตรประชาชน เป็นต้น
(3) การสิ้นผลการบังคับของนิติกรรมทางปกครองมีการยกเลิกเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองที่เป็นคำสั่งทางปกครอง นั้นอาจเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองที่ที่เป็นคำสั่งทางปกครองโดยเจ้าหน้าที่ที่ออกนิติกรรมทางปกครองหรือผู้มีอำนาจเหนือกว่าเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งหรือโดยการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองโดยศาล
2. คำสั่งทั่วไปในทางปกครอง ซึ่งคำสั่งทั่วไปในทางปกครองนั้นมีลักษณะก้ำกึ่งว่าจะเป็นนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียวที่มีลักษณะเป็นการทั่วไปก็ไม่ใช่ จะเป็นกฎหมายก็ไม่เชิง หรือเป็นกฎก็ไม่เชิง เพราะมีลักษณะเป็นเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง แต่ไม่เจาะจงตัวบุคคลไว้ล่วงหน้า คำสั่งทั่วไปทางปกครองอาจแยกพิจารณาได้ 2 ลักษณะคือ คำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่เป็นสัญลักษณ์กับคำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่มีลักษณะเป็นตัวอักษร ดังนี้
1) คำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่เป็นสัญลักษณ์ ซึ่งคำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่เป็นสัญลักษณ์ จะเป็นคำสั่งทั่วไปในทางปกครอง ที่ไม่มีการเจาะจงตัวบุคคลไว้ล่วงหน้าแต่เป็นกรณีเฉพาะราย เช่น ป้ายจราจร ป้ายห้อมจอด เป็นต้น ป้ายเหล่านี้ไม่ใช่กฎหมาย เพราะไม่ได้บอกว่าใช้กับ นายป๊อด นายหมู แต่เป็นการห้ามโดยทั่วไปสำหรับบุคคลที่อยู่ในบริเวณนั้น รวมทั้งตำรวจจราจรด้วย เพราะฉะนั้นป้ายจราจรจึ่งไม่ใช่กฎหมาย แต่เป็นคำสั่งทั่วไป เพราะมีลักษณะเจาะจงเฉพาะเรื่อง แต่ไม่ระบุตัวบุคคล เมื่อใครมาพบต้องปฏิบัติตาม ในทางกฎหมายปกครอง คำสั่งทั่วไปจึงไม่เป็นนิติกรรมทางปกครอง เพราะมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาความชอบด้วยกฎหมาย การยกเลิกเพิกถอนคำสั่งทั่วไปในทางปกครอง
2) คำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่เป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งคำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่ลักษณะเป็นลายลักษณ์อักษร เป็นคำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่มีลักษณะเป็นข้อความจะประกอบด้วย 3 ประการ คือ
(1) เป็นข้อความที่กำหนดบังคับบุคคลโดยทั่วไปให้กระทำการหรือห้ามกระทำการหรืออนุญาตกระทำการหรือละเว้นกระทำการหรือยืนยันสิทธิ
(2)ใช้บังคับทั่วไป
(3)ใช้เฉพาะกรณีเฉพาะเรื่อง
“คำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่เป็นลายลักษณ์อักษร จึงเป็นลูกผสมระหว่าง “กฎ” กับ “คำสั่งทางปกครอง” คือ คล้ายกับ “กฎ” เพราะเป็นข้อความที่ใช้บังคับเป็นการทั่วไปกับบุคคลทั่วไป แต่ใช้เฉพาะกรณี เฉพาะเรื่อง ดังเช่นเดียวกับ “คำสั่งทางปกครอง” จึงเรียกว่า “คำสั่งทั่วไปในทางปกครอง” เช่น การประกาศรับสมัครสอบหรือรับสมัครตำแหน่ง การประกาศรับสมัครเลือกตั้ง การประกาศประกวดราคา เป็นต้น ซึ่งคำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่มีลักษณะที่เป็นตัวอักษร จึงเป็น คำสั่งทางปกครองประเภทหนึ่ง จึงอยู่ภายใต้เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครองประเภทคำสั่งทางปกครองปกครองที่อยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แต่มีข้อยกเว้นแก่กับการรับฟังคู่กรณีและการใช้เหตุประกอบคำสั่งทางปกครอง
3. การปฏิบัติการทางปกครอง ซึ่งปฏิบัติการทางปกครอง คือ การกระทำทางกายภาพของฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการออกนิติกรรมทางปกครอง ซึ่งโดยทั่วไปแล้วการปฏิบัติการทางปกครองไม่ค่อยจะมีผลในทางปกครองเท่าใดนัก แต่ถ้าหากเป็นการละเมิดหรือกระทบสิทธิของประชาชน ก็อาจมีผลในทางแพ่งหรือทางอาญา ปฏิบัติการทางปกครอง เช่น การตรวจตราว่ามีการฝ่าฝืนกฎหมายหรือไม่ อาทิเช่น ตรวจโรงงาน แรงงาน อาคาร ซึ่งไม่มีผลอะไรไปกระทบสิทธิของประชาชนโดยตรง แต่ถ้ามีการสั่งการจะเริ่มมีการกระทบสิทธิ เพราะฉะนั้นการปฏิบัติการในทางปกครองมักไม่มีคดีขึ้นสู่ศาล เพราะยังไม่มีข้อพิพาท แต่อาจร้องทุกข์ต่อผู้บังคับบัญชาได้
4.สัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 3 วรรค 9 “สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ” ดังนั้นฝ่ายปกครองสามารถทำสัญญาทางปกครอง เพื่อใช้ในการดำเนินการจัดทำการบริการสาธารณะ โดยส่วนใหญ่แล้วจะเป็นบริการสาธารณะที่มีลักษณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม
1) องค์ประกอบของสัญญาทางปกครอง ซึ่งการที่จะเป็นสัญญาทางปกครองได้นั้นจะต้องมีองค์ประกอบ 2 อย่าง คือ
(1) จะต้องมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นฝ่ายรัฐ อีกฝ่ายหนึ่งจะเป็นเอกชนหรือฝ่ายรัฐ
(2) ประเภทของสัญญาทางปกครองได้แก่
(ก) สัญญาสัมปทาน
(ข) สัญญาให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะ
(ค) สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค
(ง) สัญญาที่ให้มีการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
(จ) สัญญาที่ให้ดำเนินการโดยตรงและมีข้อกำหนดพิเศษในสัญญาที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐหรือเอกสิทธิ์ฝ่ายปกครอง

2) ข้อพิจารณาสัญญาทางปกครอง ข้อพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองได้ เราต้องดูเนื้อหาสาระของสัญญานั้นว่าเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือส่วนรวมหรือไม่ นั้นสัญญาทางปกครองอาจแบ่งได้ 2 แบบ ดังนี้
(1) สัญญาที่ฝ่ายปกครองทำกับเอกชน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะ
(2) สัญญาที่ฝ่ายปกครองด้วยกันทำกันเอง เพื่อประโยชน์ของส่วนรวม เช่น ร่วมทุนกันสร้างเครื่องกำจัดขยะ แต่ถ้าฝ่ายปกครองทำกับเอกชน มิใช่เพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่เพื่อสนับสนุนกิจการของรัฐไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง
3) ความแตกต่างของสัญญาทางปกครองกับสัญญาทางแพ่งการที่สัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นสัญญาทางแพ่งจะมีความแตกต่าง กันดังนี้
(1) การยึดหลักสัญญา สัญญาทางปกครองไม่ยึดหลักสัญญาอย่างเคร่งครัดเหมือนกับสัญญาทางแพ่ง มีข้อพิจารณา
(ก) สัญญาทางปกครอง ไม่ยึดหลักสัญญาต้องเป็นสัญญาอย่างเคร่งครัด คือ ถ้าข้อเท็จจริงเปลี่ยนไปฝ่ายปกครองสามารถเปลี่ยนแปลงแก้ไขข้อสัญญาได้โดยไม่ต้องได้รับคามยินยอมจากเอกชน หรือเอกชนก็สามารถยื่นคำร้องขอเปลี่ยนแปลงแก้ไขสัญญาได้แต่ก็ขึ้นอยู่ที่ฝ่ายปกครองจะยินยอมหรือไม่ เช่น เมื่อก่อนมีสัญญาสัมปทานป่าไม้ แต่ปัจจุบันป่าไม้เหลือน้อยเพื่อเป็นการรักษาป่าเพื่อป้องกันกรสูญเสียป่าไม้ซึ่งเป็นการทำเพื่อประโยชน์สาธารณะจึงยกเลิกสัมปทานป่าไม้ทั้งหมด และชดใช้ค่าเสียหายให้ตามสมควร เป็นต้น
(ข) สัญญาทางแพ่งที่ยึดหลักว่า สัญญาคือสัญญาต้องได้รับการปฏิบัติตามสัญญา จะผิดสัญญาไม่ได้หรือจะแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาโดยที่คู่สัญญาไม่ยินยอมไม่ได้
(2) ประเภทของสัญญา นั้นมีข้อพิจารณา คือ
(ก) สัญญาประเภท subordination เป็นสัญญาที่รัฐ-เอกชน ในกรณีที่จำเป็นเร่งด่วน หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะ รัฐสามารถบังคับได้ทันทีโดยไม่ต้องฟ้องศาล สัญญาพวกนี้จะเป็น “สัญญาทางปกครอง”
(ข) สัญญาประเภท coordination เป็นสัญญาที่รัฐ-เอกชน แต่ทั้งคู่มีอำนาจเท่าเทียมกัน หากมีข้อพิพาทต้องฟ้องศาล สัญญาพวกนี้มักจะเป็นไปลักษณะของ “สัญญาทางแพ่ง”
(3) การวิวัฒนาการของสัญญา มีข้อพิจารณา ดังนี้
(ก) สัญญาทางปกครองมีวิวัฒนาการมาน้อยกว่าสัญญาทางแพ่ง
(ข) สัญญาทางแพ่งมีวิวัฒนาการมายาวนาน ด้วยเหตุนี้สัญญาทางแพ่งจึงเป็นหลักที่สัญญาทางปกครองนำมาใช้ในบางเรื่องโดยอนุโลม เช่น หลักคุ้มครองสุจริต หลักความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน หลักอายุความและการนับเวลา เป็นต้น
(4) การทำสัญญาต้องทำเป็นหนังสือ มีข้อพิจารณาดังนี้
(ก) สัญญาทางปกครองต้องทำเป็นหนังสือ ทำเป็นวาจาไม่ได้
(ข) สัญญาทางแพ่งอาจทำได้ด้วยวาจา เป็นการแสดงเจตนาในการทำคำเสนอและคำสนอง เว้นแต่กฎหมายกำหนดให้ทำตามแบบ (เช่น การเช่าอสังหาริมทรัพย์ 3 ปี ขึ้นไปต้องทำเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อเจ้าพนักงาน) เป็นต้น
ดังนั้น เครื่องมือของรัฐในการดำเนินการให้เป็นไปตามภารกิจในการบริการสาธารณะ ไม่ว่าจะเป็นการรักษาความมั่นคงของประเทศ การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ การรักษาความสงบเรียบร้อยศีลธรรมอันดีของประชาชน รัฐทำทุกอย่างเพื่อให้ประเทศไม่ถูกรุกรานโดยต่างชาติ รัฐทำทุกอย่างเพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ รัฐทำทุกอย่างเพื่อให้เศรษฐกิจของประเทศอยู่ในภาวะมั่นคง ทั้งหมดนี้ คือมาตรการทางสังคม แต่การบรรลุภารกิจอันนั้น การบรรลุความมุ่งหมายจะทำให้รัฐอยู่ในความมั่นคงไม่ถูกรุกราน การทำให้รัฐสงบเรียบร้อยและอยู่ในศีลธรรมอันดีเพื่อทำให้เศรษฐกิจมั่นคงต้องมีมาตรการทางกฎหมาย ซึ่งการใช้กฎหมายจึงเป็นวิธีการหรือมาตรการเพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้ มาตรการสังคมของรัฐ มาตรการทางด้านกฎหมายของรัฐเป็นเป้าหมายที่ต้องการให้เกิดบรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้ ดังนี้
1.ความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตร่างกายและทรัพย์สินที่เราเรียกว่า “Security” แต่ละคนไม่อยากจะให้คนอื่นมาประทุษร้ายชีวิตร่างกายและทรัพย์สินของตน ต้องการให้การดำรงชีวิตในสังคมของคนนั้นเป็นไปอย่างปลอดโปร่ง ไม่ต้องเกรงกลัวอันตรายอันเกิดจากการประทุษร้ายด้านต่างๆ โดยมีเงื่อนไข 2 ประการ คือ
1) ความมั่นคงของรัฐ ที่ปราศจากการรุกรานจากต่างชาติ เพราะหากต่างชาติรุกรานคนในรัฐก็ไม่มีความมั่นคงปลอดภัยในชีวิต
2)ความสงบเรียบร้อยภายในรัฐ ไม่มีอาชญากรรม ไม่มีสงคราม ไม่มีการจราจล หากมีอาชญากรรมหรือจราจล คนในรัฐก็ไม่มีความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตร่างกาย
2.ความต้องการที่จะมีชีวิตที่ดี เรียกว่าความต้องการความผาสุขหรือ เรียกว่า การอยู่ดีกินดี ต้องการมีชีวิตที่ดีได้ในทางกายภาพและจิตใจ ต้องการที่จะมีสุขภาพร่างกายแข็งแรง มีสติปัญญารอบรู้ในเรื่องเกี่ยวกับโลกชีวิตและจักรวาลของมนุษย์ ในเรื่องที่เกี่ยวกับเทคโนโลยีในการประกอบอาชีพ โดยมีเงื่อนไข 2 ประการ คือ
1)ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ
2)ความเจริญรุ่งเรืองทางวัฒนธรรม เช่นศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นต้น
2. บุคลากรของรัฐ
บุคลากรของรัฐ หมายถึง บุคลากรทุกประเภทที่ทำงานให้กับฝ่ายปกครอง ซึ่งมีหลายประเภทโดยส่วนใหญ่ของบุคลากรจะได้แก่ ข้าราชการ นอกจากนั้นก็จะเป็นบุคลากรที่เรียกกันว่า “เจ้าหน้าที่” ซึ่งมีอยู่หลายประเภท ดังนี้
2.1 ข้าราชการ
โดยทั่วไปข้าราชการจะแยกพิจารณาออกได้ ประเภท คือ ข้าราชการการเมืองกับข้าราชการประจำ ดังนี้
2.1.1 ข้าราชการการเมือง
“ข้าราชการการเมือง” หมายถึงผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ตามที่มีกฎหมายกำหนดไว้ให้เป็นข้าราชการการเมือง ซึ่งอาจเป็นผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองในฝ่ายบริหาร เช่น นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี เลขาธิการนายกรัฐมนตรี โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี หรือประจำสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ฯลฯ ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการการเมือง พ.ศ.2535 หรือ อาจเป็นผู้ดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองในฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น ที่ปรึกษาประธานรัฐสภา ที่ปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎร เลขานุการประธานวุฒิสภา เลขาธิการผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ฯลฯ ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 61 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายรัฐสภา พ.ศ.2518 หรืออาจเป็นผู้ดำรงตำแหน่งในราชการส่วนท้องถิ่น เช่น ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษา ฯลฯ ตามที่กำหนดในมาตรา 58 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 ก็ได้ เป็นต้น
2.1.2 ข้าราชการประจำ
ข้าราชการประจำ ได้แก่ บุคคลซึ่งสมัครใจเข้าทำงานกับฝ่ายปกครองอย่างถาวร และมีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งเมื่อพิจารณาจากคำจำกัดความแล้วจะเห็นได้ว่าการที่จะเป็นข้าราชการจะต้องประกอบด้วย 3 องค์ประกอบที่สำคัญ คือ (1) การเข้าเป็นข้าราชการ (2) การทำงานกับองค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะ เช่น กระทรวง ทบวง กรม เป็นต้น (3) ความถาวรมั่นคงและในการทำงาน
ข้าราชการประจำแบ่งออก เป็น 3 กลุ่มใหญ่ คือ ข้าราชการฝ่ายพลเรือน ข้าราชการทหารและข้าราชการส่วนท้องถิ่น ดังนี้
1. ข้าราชการฝ่ายพลเรือน ซึ่งได้แก่
1) ข้าราชการพลเรือน ซึ่งข้าราชการพลเรือนแบ่งออกได้ 3 คือ
(1) ข้าราชการพลเรือนสามัญซึ่งรับราชการโดยได้รับเงินเดือนในอัตราสามัญ
(2) ข้าราชการพลเรือนในพระองค์ ได้แก่ข้าราชการพลเรือนซึ่งได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในพระองค์พระมหากษัตริย์ตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา
(3) ข้าราชการประจำต่างประเทศ ได้แก่ ข้าราชการพลเรือนซึ่งได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในต่างประเทศในกรณีพิเศษ โดยเหตุผลทางการเมือง
2) ข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย
3) ข้าราชการครู
4) ข้าราชการตำรวจ
5) ข้าราชการตุลาการ
6) ข้าราชการอัยการ
7) ข้าราชการฝ่ายรัฐสภา
2. ข้าราชการทหาร
3. ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้แก่
1) พนักงานเทศบาล
2) พนักงานส่วนตำบล
3) พนักงานเมืองพัทยา
4) ข้าราชการองค์การบริหารส่วนตำบล
5) ข้าราชการกรุงเทพมหานคร
2.2 เจ้าหน้าที่ของรัฐ
เจ้าหน้าที่ซึ่งมิได้มีสถานะเป็นข้าราชการ แต่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐมีอยู่ หลายประเภทด้วยกัน ได้แก่
2.2.1 ลูกจ้าง
ลูกจ้าง ได้แก่ บุคคลซึ่งทำงานอยู่กับองค์กรของฝ่ายปกครองต่างๆในตำแหน่งลูกจ้างที่ไม่ถาวร เช่น ลูกจ้างเข้าทำงานโดยวิธีการจ้าง มีการทำสัญญาจ้างเฉพาะตัวบุคคล เช่น ลูกจ้างรายวัน รายเดือน รายปี เป็นต้น ซึ่งลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐที่เป็นเจ้าหน้าที่รัฐที่ไม่ใช่ราชการนี้จะมีชื่อเรียกที่แตกต่างกันและมีการจ้างที่แตกต่างกันออกไป เช่น ในกรณีของมหาวิทยาลัยของรัฐ จะมีลูกจ้างในสายวิชาการ (อาจารย์ผู้สอน) อยู่ 2 ประเภท คือ ลูกจ้างที่เป็น “พนักงานมหาวิทยาลัย” กับลูกจ้างที่เป็น “อาจารย์ตามสัญญาจ้าง” ซึ่งเป็นลูกจ้างที่มีอายุตามสัญญาจ้าง แต่จะมีเงื่อนไขระยะเวลาจ้างและค่าตอบแทนที่แตกต่างกัน เป็นต้น
2.2.2 ผู้เข้าร่วมงานอาสาสมัคร
ผู้เข้าร่วมงานอาสาสมัคร ได้แก่บุคคลซึ่งเสนอตัวต่อฝ่ายปกครองโดยสมัครใจที่จะร่วมมือหรือให้ความช่วยเหลือในการทำงานของฝ่ายปกครองทีเกี่ยวข้องกับการจัดทำการบริการสาธารณะ หรือประโยชน์สาธารณะ เช่น อาสาสมัครดับเพลิง เป็นต้น
2.2.3 ผู้เข้าร่วมงานที่ถูกเกณฑ์
ผู้เข้าร่วมงานที่ถูกเกณฑ์ ได้แก่ บุคคลซึ่งเข้ามาร่วมงานกับฝ่ายปกครองโดยไม่สมัครใจ กล่าวคือ มีการสั่งการหรือเรียกเข้ามาร่วมงาน เช่น ในยามสงครามบุคคลตามที่กฎหมายกำหนดจะถูกเกณฑ์มาเป็นทหาร หรือในกรณีอื่นฝ่ายปกครองอาจเรียกบุคคลอื่นมาร่วมในการดำเนินการของฝ่ายปกครอง เช่น มาร่วมเป็นลูกขุนหรือมาเป็นพยานในศาล เป็นต้น
2.3 บุคลากรในรัฐวิสาหกิจ
บุคลากรในรัฐวิสาหกิจ อาจแบ่งอกได้ 3 ประเภท คือ กรรมการในคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งอาจมีชื่อเรียกต่างกันในแต่ละรัฐวิสาหกิจ ดังนี้
2.3.1 กรรมการของรัฐวิสาหกิจ
กรรมการของรัฐวิสาหกิจได้กำหนดคุณสมบัติโดยทั่วไปสำหรับกรรมการของรัฐวิสาหกิจ ดังนี้
1. กรรมการของรัฐวิสาหกิจนอกจากต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กำหนดไว้สำหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ยังต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้
1) มีสัญชาติไทย
2) มีอายุไม่เกิน 65 ปีบริบูรณ์
3) มีคุณสมบัติและประสบการณ์เหมาะสมกับกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น
4) ไม่เป็นบุคคลหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลาย
5) ไม่เคยได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก เว้นแต่เป็นโทษสำหรับความผิดที่ได้กระทำโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ
6) ไม่เป็นข้าราชการการเมือง เว้นแต่เป็นการดำรงตำแหน่งกรรมการตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย
7) ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ในพรรคการเมือง
2. ผู้ใดจะดำรงตำแหน่งกรรมการในรัฐวิสาหกิจเกิน 3 แห่งมิได้
3. กรรมการของรัฐวิสาหกิจที่มิใช่กรรมการโดยตำแหน่งตามกฎหมายหรือพระราชกฤษฎีกาให้อยู่ในตำแหน่งคราวละ 3 ปี แต่อาจได้รับแต่งตั้งใหม่ได้
2.3.2 พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ
พนักงานและลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจนอกจากต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กำหนดไว้สำหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ยังต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้
1. มีสัญชาติไทย
2. มีอายุไม่เกิน 60 ปี บริบูรณ์
3. สามารถทำงานให้แก่รัฐวิสาหกิจนั้นได้เต็มเวลา
4. ไม่เป็นหรือเคยเป็นบุคคลล้มละลาย
5. ไม่เคยได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก เว้นแต่เป็นโทษสำหรับความผิดที่ได้กระทำโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ
6. ไม่เป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ รวมทั้งข้าราชการการเมือง ลูกจ้างของกระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมือง ซึ่งมีฐานะเทียบเท่า พนักงานท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือสภากรุงเทพมหานครและผู้บริหารท้องถิ่น
7. ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ในพรรคการเมือง
2.3.3 พนักงานของรัฐวิสาหกิจที่เป็นผู้บริหาร
พนักงานของรัฐวิสาหกิจที่เป็นผู้ว่าการ ผู้อำนวยการ กรรมการผู้จัดการ ผู้จัดการ หรือ บุคคลซึ่งดำรงตำแหน่งที่มีอำนาจหน้าที่คล้ายคลึงกันแต่เรียกชื่ออย่างอื่นในรัฐวิสาหกิจ ต้องเป็นผู้มีคุณวุฒิและประสบการณ์เหมาะสมกับกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ

2.4 บุคลากรในองค์การมหาชน
องค์การมหาชน เป็นหน่วยงานของรัฐประเภทที่สาม นอกเหนือจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ เริ่มตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เพื่อให้เกิดความคล่องตัวและมีการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรและบุคลากรให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด ตลอดจนเพื่อบูรณาการให้ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดเข้าร่วมกันทำงานอย่างมีเอกภาพ และประสานงานกันเพื่อความรวดเร็วในการดำเนินงาน ซึ่งต้องอาศัยความเร่งด่วน
การบริหารงานบุคลากรในองค์การมหาชน อาจดำเนินการในรูปของคณะกรรมการอำนวยการหรือคณะกรรมการบริหารที่ได้รับการแต่งตั้งจากหน่วยงานแม่ต้นสังกัด โดยให้มีผู้อำนวยการซึ่งผ่านการคัดเลือกตามเงื่อนไขที่กำหนด ทำหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการบริหารงานให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งหน่วยงานดังกล่าว ทั้งนี้ หน่วยบริการรูปแบบพิเศษจะต้องมีอิสระความคล่องตัวในการจัดโครงสร้างองค์กร อัตรากำลังและค่าตอบแทนของตนได้เองตามความเหมาะสม โดยผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมการอำนวยการหรือคณะกรรมการบริหาร หรือผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานแม่สุดแล้วแต่กรณี
3. ทรัพย์สินของรัฐ
ทรัพย์สิน ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งการได้มาซึ่งทรัพย์สินของรัฐและประเภททรัพย์สินของรัฐดังนี้
3.1 การได้มาซึ่งทรัพย์สิน
บ่อยครั้งที่ฝ่ายปกครองมีความจำเป็น จะต้องได้มาซึ่งทรัพย์สิน ทั้งสังหาริมทรัพย์ หรืออสังหาริมทรัพย์ ซึ่งโดยปกติทั่วๆไปแล้ว ฝ่ายปกครองสามารถได้มาซึ่งทรัพย์สินทั้งหลาย ได้ 2 วิธี คือ การได้มาซึ่งทรัพย์สินตามที่บทบัญญัติในกฎหมายเอกชน กับได้มาซึ่งทรัพย์สินโดยวิธีพิเศษ
3.1.1 การได้มาซึ่งทรัพย์สินตามกฎหมายเอกชน
การได้มาซึ่งทรัพย์สินตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายเอกชนการได้มาซึ่งทรัพย์สินตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายเอกชน คือ กฎหมายแพ่งและกฎหมายพาณิชย์ ได้กำหนดหลักเกณฑ์ และเงื่อนไข ในการทำสัญญาไว้ เช่น การทำสัญญาซื้อขาย หรือแลกเปลี่ยนเป็นต้น นอกจากนี้ฝ่ายปกครองยังได้ทรัพย์สิน โดยการรับบริจาค หรือการรับมรดก เป็นต้น
3.1.2 การได้มาซึ่งทรัพย์สินโดยวิธีการพิเศษ
การได้มาซึ่งทรัพย์สินโดยวิธีพิเศษ การได้มาซึ่งทรัพย์สินโดยวิธีการพิเศษ นั้นฝ่ายปกครองอาจจะในลักษณะที่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่ในบางกรณี เมื่อฝ่ายปกครองมีความจำเป็นที่จะต้องใช้ทรัพย์สิน เพื่อจัดทำการบริการสาธารณะหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะ ฝ่ายปกครองก็จะให้อำนาจฝ่ายเดี่ยว คือ อำนาจตามกฎหมายมหาชน ได้ 3 กรณี ดังนี้ คือ
1. การเวนคืน เพื่อประโยชน์สาธารณะ
2. การโอนกิจการมาเป็นของรัฐ
3.การยึดมาเป็นของรัฐซึ่งการยึดจะใช้ในกรณีสงคราม เพื่อเปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารสามารถได้มาซึ่งทรัพย์สินหรือกิจการที่มีความจำเป็นสำหรับการปฏิบัติการของรัฐเช่นการปฏิบัติการทางทหารเป็นต้น
3.2 ประเภทของทรัพย์สิน
ทรัพย์สินแผ่นดินอาจแบ่งแยกออกได้ 8 ประเภทด้วยกัน คือ ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ที่ราชพัสดุ ที่ดินที่ทางราชการได้หวงห้ามหรือสงวนไว้ ที่รกร้างว่างเปล่า ทรัพย์สินของแผ่นดิน ตาม ป.พ.พ. ทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดา ทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจ ทรัพย์ขององค์ปกครองส่วนท้องถิ่น ทรัพย์สินขององค์การมหาชน ดังนี้
3.2.1 ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน
ในเรื่องที่อยู่ในความดูแลรับผิดชอบร่วมกันทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หมายถึง สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 (2) อันได้แก่ ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทางสาธารณะ ทะเลสาบ ที่เลี้ยงสัตว์สาธารณะ ป่าช้าสาธารณะและที่ดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันอย่างอื่น ซึ่งในปัจจุบันมีกฎหมายหลายฉบับที่กำหนดให้หน่วยงานบางหน่วยงานมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน
3.2.2 ที่ราชพัสดุ
ที่ราชพัสดุ หมายความ ว่าอสังหาริมทรัพย์อันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินทุกชนิด ซึ่งกระทรวงการคลังเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ ส่วนการปกครองดูแลบำรุงรักษาที่ราชพัสดุนั้นให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ “คณะกรรมการที่ราชพัสดุ” กำหนดโดยตราเป็น “กฎกระทรวง” ที่ราชพัสดุมีดังต่อไปนี้
1. ที่ดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 (3) คือ ทรัพย์สินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นต้นว่าป้อมและโรงทหาร สำนักราชการบ้านเมือง เรือรบ อาวุธยุทธภัณฑ์
2. ที่ดินที่ทางราชการได้หวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์อย่างอื่นนอกจากกรณีที่หวงห้ามหรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ของพลเมืองใช้ร่วมกัน ซึ่งได้แก่ ที่ดินที่ทางราชการได้หวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ
3. ที่ดินที่เวนคืนมาตามกฎหมายเฉพาะ
4. ที่ดินที่กระทรวง ทบวง กรม ได้มาโดยหลักกำหมายแพ่งเช่น มีผู้ยกให้ ซื้อ แลกเปลี่ยน หรือได้มาโดยประการอื่น
3.2.3 ที่ดินที่ทางราชการได้หวงห้ามหรือสงวนไว้
ที่ดินที่ทางราชการหวงห้ามหรือสงวนไว้ อาจจะเป็นที่ดินที่ห้วงห้ามทั่วไปหรือเป็นที่ดินหวงห้ามไว้เป็นการเฉพาะ แยกพิจารณาดังนี้
1. ที่ดินที่ทางราชการหวงห้ามกรณีทั่วไป ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 334ลงวันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ. 2515 แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดินโดยมาตรา 20 (3) กำหนดให้คณะกรรมการจัดที่ที่ดินแห่งชาติมีอำนาจสงวนและพัฒนาที่ดินเพื่อจัดให้แก่ประชาชน และมาตรา20 (4) กำหนดให้คณะกรรมการดังกล่าวมีอำนาจสงวนหรือสงวนห้ามที่ดินของรัฐซึ่งมิได้มีสิทธิครอบครองเพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน
2. ที่ดินที่ทางราชการหวงห้ามกรณีเฉพาะ ซึ่งมีกฎหมายหลายฉบับด้วยกัน เช่น ที่ดินตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ เป็นต้น
3.2.4 ที่ดินรกร้างว่างเปล่า
ที่ดินรกร้างว่างเปล่า หมายถึง ทรัพย์สินของแผ่นดินซึ่งสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตาม ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 เช่น ที่ป่า ตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 ที่ดินรกร้างว่างเปล่านี้อธิบดีกรมที่ดินเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแล
3.2.5 ทรัพย์สินของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1309
ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1309 หมายถึง เกาะที่เกิดในทะเลสาบหรือในทางน้ำหรือในเขตน่านน้ำของประเทศก็ดีและท้องนาที่เขินขึ้น ทรัพย์สินของแผ่นดินดังกล่าว มีอธิบดีกรมที่ดินเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแล
3.2.6 ทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจ
โดยหลักแล้วรัฐวิสาหกิจเป็นนิติบุคคลที่สามารถถือครองทรัพย์สินได้เหมือนกับเอกชนโดยไม่ถือว่าเป็นที่ราชพัสดุ แต่อย่างไรก็ตามก็มีกฎหมายกำหนดคุ้มครองไว้โดยเฉพาะ เช่น
1. พระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 กำหนดว่าที่ซึ่งการท่าเรือแห่งประเทศไทยได้มาด้วยอำนาแห่งพระราชบัญญัตินี้หรือบทกฎหมายอื่นจะโอนต่อไปมิได้ เว้นแต่อาศัยอำนาจแห่งบทกฎหมายเฉพาะ
2. พระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 กำหนดว่า ทรัพย์สินของการรถไฟแห่งประเทศไทยไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดี คือ ไม่สามารถยึดอายัดทรัพย์สินขายทอกตลาด ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งได้
3.2.7 ทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีฐานะเป็นนิติบุคคล นั้นไม่ถือว่าเป็นที่ราชพัสดุ ทรัพย์สินที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปกครองดูแลนั้นมีอยู่ 3 ประเภท คือ
1. ทรัพย์สินของราชกรส่วนกลางที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้ประโยชน์ในราชการส่วนท้องถิ่น
2. ทรัพย์สินที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จัดหามาเองและนำมาใช้เพื่อประโยชน์ในราชการของท้องถิ่นโดยเฉพาะ
3. ทรัพย์สินที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถือครองอยู่อย่างเอกชน
แต่อย่างไรก็ตามนอกจากทรัพย์สินของแผ่นดินดังที่ได้กล่าวมาแล้วนั้นยังมีทรัพย์สินของรัฐ คือ ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ ซึ่งประกอบด้วยทรัพย์สินส่วนพระองค์ ทรัพย์สินส่วนสาธารณะสมบัติและทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ กับ ทรัพย์สินศาสนสมบัติ ซึ่งประกอบด้วย ศาสนสมบัติกลางและศาสนสมบัติของวัด
2.ภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะ
รัฐสมัยใหม่มีภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะ มีเครื่องมือในการดำเนินการให้เป็นไปตามภารกิจของรัฐ ทั้งที่เป็นมาตรการทางสังคมและมาตรการทางกฎหมาย ที่เป็นภารกิจของรัฐเพื่อให้เกิดผลที่เป็นประโยชน์แก่ประชาชนแยกได้ 2 ประเภทใหญ่ ๆ คือ ภารกิจขั้นพื้นฐานของรัฐ (Primary Functions of State) ภารกิจเสริมหรือภารกิจอันดับรองของรัฐ (Secondary Functions of State)
2.1 ภารกิจขั้นพื้นฐานของรัฐ (Primary Function of State)
ภารกิจขั้นพื้นฐานของรัฐซึ่งเป็นภารกิจหลักของรัฐกับการบริการสาธารณะ หมายความว่า รัฐทุกรัฐจำเป็นจะต้องทำภารกิจในอันที่ต้องกระจายความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตร่างกายและทรัพย์สินของพลเมืองของประเทศของตน รัฐใดก็ตามที่ไม่ทำภารกิจเช่นนี้มันไม่ใช่รัฐแล้ว รัฐที่จะต้องทำ คือ ปกป้องคุ้มครองชีวิตร่างกายและทรัพย์สินของพลเมือง การที่ประชาชนยอมตกอยู่ภายใต้อำนาจรัฐก็เพื่อให้รัฐคุ้มครองความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตร่างกายและทรัพย์สินของตนเอง ภารกิจขั้นพื้นฐานของรัฐที่มีความจำเป็นต่อการธำรงรักษารัฐให้คงอยู่มี 5 ลักษณะ คือ การรักษาความมั่นคงปลอดภัยจากการประทุษร้ายของศรัตรูภายนอกรัฐ (การจัดตั้งกองกำลังทหารหรือฝ่ายกลาโหม) การดูแลความเป็นระเบียบเรียบร้อยและรักษาความมั่นคงปลอดภัยภายในรัฐ(การจัดตั้งกองกำลังตำรวจและฝ่ายมหาดไทย เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เป็นต้น) การทูตและการรักษาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ การอำนวยความยุติธรรม การเก็บภาษีอากรต่างๆเพื่อมาพัฒนาประเทศชาติ
ภารกิจพื้นฐานของรัฐคือการกระทำการต่างๆ เพื่อตอบสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน นั่นก็คือการรักษาความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตร่างกายและทรัพย์สินของปัจเจกบุคคลที่เป็นราษฎรของรัฐ คือ
2.1.1 การรักษาความสงบเรียบร้อยขึ้นภายในรัฐเอง
การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในรัฐเป็นการป้องกันไม่ให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยภายในรัฐ เช่น มีการจลาจล มีสงครามกลางเมือง เป็นต้น
1.จลาจล คือ การที่ประชาชนกลุ่มหนึ่งก่อเหตุวุ่นวายขึ้นมาเพื่อต่อต้านเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น การเผาอาคารสถานที่ราชการ ทุบกระจกของบริษัทห้างร้าน เผารถยนต์ที่จอดอยู่ข้างถนน
2.สงครามกลางเมือง คือ การที่ประชาชนภายในรัฐเดียวกัน 2 กลุ่มจับอาวุธต่อสู้กัน เช่นระหว่างพวกในโรงเรียน พวกนับถือศาสนาอิสลามจับอาวุธขืนต่อสู้กันเกิดเป็นสงคราม
ดังนั้น ไม่ว่าจะมีอาชญากรรมหรือมีสงครามการเมือง หรือการจลาจลก็ตามจะทำให้ชีวิตร่างกายและทรัพย์สินของปัจเจกบุคคลแต่ละคนตกอยู่ในความล้มเหลว เช่น รถของเราจอดอยู่ดี ๆ ถูกไฟไหม้ก็ได้ ทรัพย์สินของเราถูกประทุษร้าย กระสุนปืนมาจ่อตรงหน้าผากคนที่ไม่ไปร่วมในสงครามการเมืองหรือร่วมในเหตุการณ์จลาจลก็อาจจะถูกประทุษร้ายร่างกายและทรัพย์สินก็ได้ เมื่อใดก็ตามที่เกิดความไม่สงบเรียบร้อยภายในบ้านเมืองหรือความไม่สงบเรียบร้อยภายในประเทศ ทำให้ชีวิตร่างกายและทรัพย์สินของปัจเจกบุคคลแต่ละบุคคลอาจจะถูกประทุษร้ายได้ รัฐจึงต้องมีมาตรการทางสังคมและมาตรการทางกฎหมายเพื่อทำให้ภารกิจของรัฐบรรลุเป้าหมาย ตอบสนองความต้องการของประชาชน เช่น มีตำรวจรักษาความสงบเรียบร้อยในรัฐ เป็นต้น
ฉะนั้นภารกิจขั้นพื้นฐานเราจะเห็นได้ว่ารัฐจัดทำภารกิจเหล่านี้ด้วยความมุ่งหมายเพียงเพื่อคุ้มครองสวัสดิภาพชีวิตร่างกายและทรัพย์สินของพลเมืองที่แต่ละคนมีอยู่ไม่ให้ถูกประทุษร้ายจากภายในและภายนอกประเทศ การทำภารกิจขั้นพื้นฐานจึงมิได้เป็นไปเพื่อความมุ่งหมายหรือปรับปรุงสวัสดิภาพของประชาชนให้ดีขึ้นกว่าเดิม แต่เป็นไปด้วยความมุ่งหมายที่จะรักษาสภาพเดิม ที่มีอยู่แล้วไม่ให้ลดน้อยลงไป ซึ่งนักวิชาการเรียกภารกิจทางสังคมขั้นพื้นฐานอันเป็นการรักษาของเดิมที่มีอยู่แล้วไม่ให้ถูกทำลาย ซึ่งบางท่านแปลว่าสิทธิในเชิงลบ บางท่านแปลว่าสิทธิในเชิงบวก คือ สิทธิแต่ละสิทธิเมื่อเราเป็นผู้ทรงสิทธิก็หมายความว่าต้องมีผู้มีหน้าที่เคารพสิทธินั้น กล่าวคือ ถ้ามีสิทธิผู้อื่นก็มีหน้าที่เคารพสิทธินั้นเสมอ
1.1.2 การรักษาป้องกันรัฐ
การรักษาป้องกันรัฐที่เกิดความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นภายนอกรัฐ เช่น ประเทศอื่นรุกรานประเทศของเรา การรักษาความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตร่างกายและทรัพย์สินของปัจเจกบุคคล ราษฎร หรือพลเมืองของชาติ รัฐจึงกระทำด้วยวิธีการรักษาความสงบเรียบร้อยของรัฐ 2 วิธี ดังนี้
วิธีที่หนึ่ง คือ สร้างแสนยานุภาพทางทหาร ไม่ใช่เอาไว้รุกรานชาติอื่น แต่เอาไว้ขู่ไม่ให้ชาติอื่นยกกำลังมารุกราน สร้างแสนยานุภาพทางทหารคือเป็นสิ่งจำเป็นของรัฐ ผู้เขียนจึงไม่คัดค้านเลยที่จะมีการซื้อเรือดำน้ำหรือว่าซื้อรถถัง ซื้ออาวุธเพราะว่าถึงแม้ประเทศไทยจะไม่ได้ไปรบกับใครก็ตาม เพราะนี่คือวิธีเดียวเท่านั้นที่จะบั่นทอนกำลังใจของต่างชาติ ไม่ให้มารุกราน ไม่ได้มีระเบิดปรมาณูหรือมีรถถัง หรือมีเรือดำน้ำไว้เพื่อการต่อสู้ แต่เอาไว้ป้องกันเพื่อไม่เกิดสงคราม ระเบิดปรมาณูที่ประเทศต่างๆ เขาพัฒนาไม่ตั้งใจว่าจะเอาไปทำลายประเทศเพื่อนบ้าน แต่มีเอาไว้ขู่แต่เอาไว้บั่นทอนกำลังใจ
วิธีที่สอง คือ การเจริญสัมพันธไมตรีกับต่างประเทศ ผูกมิตรกับเขาเพื่อไม่ให้เข้ารุกราน
2.2 ภารกิจเสริมหรือลำดับรอง
ภารกิจลำดับรองกับการบริการสาธารณะ หมายถึง ภารกิจใดๆที่รัฐทำเพื่อส่งเสริมสวัสดิภาพของประชาชน เพื่อกระจายความมั่นคงไปยังราษฎร เพื่อกำบัดทุกข์ บำรุงสุขแก่ราษฎร และเพื่อส่งเสริมความยุติธรรมทางเศรษฐกิจและทางสังคมแก่ประชาชน ภารกิจเสริมหรือภารกิจลำดับรองนั้น มีความเกี่ยวพันกับภารกิจขั้นพื้นฐานอยู่มาก และในบางกรณีก็ไม่อาจแยกออกจากกันได้อย่างเด็ดขาด เช่น การสังคมสงเคราะห์ เป็นต้น ภารกิจลำดับรองของรัฐในกาบริการสาธารณะอาจแยกได้เป็น 2 ลักษณะ คือ
2.2.1 ภารกิจทางสังคมและวัฒนธรรม
ภารกิจทางสังคมและวัฒนธรรม ได้แก่ การจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนโดยการตั้งโรงเรียน มหาวิทยาลัย การดูแลรักษาสุขภาพอนามัยของประชาชนทั้งในด้านกายภาพและจิตใจ โดยการตั้งโรงพยาบาล สร้างสนามกีฬา สถานที่พักผ่อนหย่อนใจสาธารณะ ส่งเสริมศิลปวัฒนธรรมโดยการสร้างโรงละคร ดนตรี ให้บำเหน็จบำนาญแก่ผู้เกษียณอายุ กำหนดการแรงงานสัมพันธ์ วางแผนพัฒนาชนบทและการวางผังเมือง ฯลฯ เป็นต้น
2.2.2 ภารกิจทางเศรษฐกิจ
ภารกิจทางเศรษฐกิจ แยกเป็นด้านอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม ด้านอุตสาหกรรม ได้แก่ การเหมืองแร่ การป่าไม้ การผลิตอาหารสำเร็จรูป การผลิตพลังงาน การสุรา การยาสูบ โรงงานน้ำตาล โรงงานทอผ้า ฯลฯ และส่วนด้านพาณิชยกรรม ได้แก่ การเดินรถไฟ การไปรษณีย์โทรเลข การโทรศัพท์ การบินภายในและระหว่างประเทศ ฯลฯ เป็นต้น
ส่วนวิธีที่รัฐจะเลือกใช้ในการดำเนินบริการสาธารณะดังกล่าว อาจแตกต่างกันไปตามรัฐและตามลัทธิเศรษฐกิจการเมือง กล่าวคืออาจกระทำเพียงแต่การควบคุมกำหนดกฎเกณฑ์และส่งเสริมให้เอกชนเป็นผู้กระทำ หรือรัฐเป็นผู้ลงมือกระทำเองแทนเอกชนหรือแข่งขันกับเอกชนก็ได้


3. รูปแบบภารกิจของรัฐในการบริการสาธารณะ
ภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะโดยส่วนใหญ่รัฐจะเป็นผู้มีหน้าที่จัดทำภารกิจโดยใช้องค์การภายในฝ่ายปกครองในการดำเนินการจัดทำภารกิจในการบริการสารณะให้กับประชาชน แต่ต่อมาสภาพสังคมและเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงไป ภารกิจของรัฐในการบริการสาธารณะของรัฐมีมากขึ้น บางภารกิจต้องใช้กำลังคน ทรัพยากรและเทคโนโลยีระดับสูง และโดยสภาพการจัดทำภารกิจของรัฐในการบริการสาธารณะบางประเภทไม่เป็นที่รัฐต้องจัดทำเองก็ได้ รัฐสามารถมอบหมายให้เอกชนดำเนินการจัดทำภารกิจของรัฐในการบริการสาธารณะแทนรัฐได้ โดยรัฐเข้าไปควบคุมดูแลการดำเนินงานของเอชน ดังนั้นอาจกล่าวได้ว่าการดำเนินการจัดทำภารกิจของรัฐการบริการสาธารณะ มี 2 รูปแบบหลัก คือ การดำเนินการโดยรัฐกับการดำเนินการโดยเอกชน ดังนี้
3.1. ภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะโดยรัฐ
ภารกิจของรัฐในการบริการสาธารณะโดยรัฐ สามารถเลือกรูปแบบในการจัดทำภารกิจ ได้ 3 รูปแบบ คือ การจัดทำภารกิจของรัฐในรูปแบบราชการ การจัดทำภารกิจของรัฐในรูปแบบรัฐวิสาหกิจและการจัดทำภารกิจของรัฐในรูปแบบองค์การมหาชน ดังนี้
3.1.1 ภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะโดยรัฐในรูปแบบราชการ
การดำเนินการจัดทำภารกิจของรัฐในรูปแบบราชการ เป็นการจัดทำที่ฝ่ายปกครองเป็นจัดทำเองโดยใช้องค์การหรือหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้ดำเนินการ ในการบริการสาธารณะดังกล่าวจำเป็นต้องใช้อำนาจบังคับบัญชาฝ่ยเดียวต่อประชาชนเพื่อให้ภารกิจของรัฐบรรลุผล ดังนั้น ในการดำเนินงานจึงต้องมีระเบียบแบบแผนในการปฏิบัติงาน มีการจักลำดับชั้นการบังคับบัญชากันตามความเหมาะสม โดยมีวินัยควบคุมความประพฤติเจ้าหน้าที่ของรัฐ
สำหรับประเทศไทยนั้น ได้มีการกำนดภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะแบ่งออกเป็น 3 ประเภทดังนี้
1. การจัดทำบริการสาธารณะโดยส่วนราชการส่วนกลาง บริการสาธารณะที่จัดทำโดยส่วนราชการส่วนกลางส่วนใหญ่จะเป็นภารกิจที่มีความสำคัญและมีผลต่อการดำรงอยู่ของรัฐซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนทั้งประเทส เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ การป้องกันประเทศ การสาธารณะสุข การป้องกันสาธารณะภัย เป็นต้น
2. การจัดทำบริการสาธารณะโดยส่วนราชการส่วนภูมิภาค การบริการสาธารณะที่จัดโดยราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ บริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจของส่วนกลงที่แบ่งออกไปให้ตามเขตการปกครองต่างๆ ของประเทศเพื่อสนองความต้องการของประชาชนในส่วนภูมิภาค โดยมีเจ้าหน้าที่ของส่วนกลางไปประจำตามเขตการปกครองนั้นอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาจากส่วนกลาง
3. การจัดทำบริการสาธารณะโดยส่วนราชการส่วนท้องถิ่น บริการสาธารณะที่จัดทำโดยราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ บริการสาธารณะบางประเภทที่ส่วนกลางมอบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้จัดทำเอง เพื่อสนองความต้องการของประชาชนในเขตท้องถิ่นนั้น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับมอบหมายในการจัดทำมีอำนาหน้าที่ดำเนินการได้โดยอิสระภายใต้การกำกับดูแลจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาค
3.1.2 ภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะโดยรัฐในรูปแบบรัฐวิสาหกิจ
ภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะโดยรัฐในรูปแบบรัฐวิสาหกิจ นั้นเป็นภารกิจในทางพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม ซึ่งรัฐจำเป็นต้องเข้ามารับผิดชอบในการดำเนินการเพื่อรองรับความเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของการผลิตในทางพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม และการขยายตัวของระบบเศรษฐกิจภายหลังการปฏิวัติอุตสาหกรรม ซึ่งภารกิจเกล่านี้ ได้แก่ การจัดหาแหล่งวัตถุดิบและพลังงานที่เพียงพอในทางพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม รวมไปถึงการจัดระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการเพื่อรองรับการขยายตัวของพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม โดยที่สภาพการดำเนินการกิจการดังกล่าวมีลักษณะของการตกลงด้วยความสมัครใจที่จะเข้าซื้อขายหรือรับบริการที่รัฐจัดทำขึ้นในลักษณะเดียวกันกับที่เอกชนปฏิบัติต่อกันในทางในทางพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม ซึ่งแตกต่างไปจากบริการสาธารณะที่ส่วนราชการเป็นผู้รับผิดชอบซึ่งรัฐจะใช้อำนาจบังคับฝ่ายเดียวกับเอกชน ดังนั้น รัฐจึงได้จัดระบบองค์การภาครัฐขึ้นอีกรูปแบบหนึ่งคือ “รัฐวิสาหกิจ” (Public Enterprise) เพื่อรับผิดชอบในการจัดทำภารกิจของรัฐกับบริการสาธารณะในทางพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรมเหล่านี้เป็นการเฉพาะแยกต่างหากจากส่วนราชการที่มีอยู่คงเดิม โดยรัฐวิสาหกิจจะมีการบริหารงานที่เป็นอิสระ มีการดำเนินงานที่มีความยืดหยุ่น และมีความคล่องตัวในการตัดสินใจในเชิงพาณิชย์ภายใต้การกำกับตรวจสอบจากองค์การของรัฐ ด้วยเหตุนี้การบรากรสาธารณะที่จัดทำในรูปแบบของรัฐวิสาหกิจจะต้องสามารถดำรงอยู่ได้จากค่าตอบแทนจากการขายสินค้าหรือบริการ
3.1.3 ภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะโดยรัฐในรูปแบบองค์การมหาชน
ภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะโดยรัฐในรูปแบบองค์การมหาชน นั้นเป็นภารกิจทางด้านการศึกษา อบรม การวิจัยและการค้นคว้าทางวิชาการระดับสูง การเผยแพร่หรือส่งเสริมศิลปวัฒนธรรมเฉพาะด้าน การดำเนินภารกิจที่มีเทคนิควิธีการเฉพาะ อันเป็นภารกิจให้บริการเฉพาะด้านที่ต้องการความคล่องตัวในการดำเนินงานสูง ความเป็นอิสระในการตัดสินใจได้อย่างรวดเร็วตามความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลัน และเป็นภารกิจที่ต้องการความีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดำเนินงานสูง แตกต่างไปจากงานราชการทั่วไป และโดยที่บริการสาธารณะดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นกิจกรรมทางด้านในทางพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรมเช่นเดียวกับการบริการสาธารณะที่รัฐวิสาหกิจดำเนินการอยู่ ดังนั้น รัฐจึงได้จัดระบบองค์การของรัฐขึ้นมาใหม่ที่มิใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ ที่เรียกว่า “องค์การมหาชน” (Public Organization) เพื่อทำหน้าที่ปฏิบัติภารกิจที่พัฒนาขึ้นใหม่ในสังคม ให้มีความคล่องตัวในการดำเนินการ โดยมีสายการบังคับบัญชาที่สั้นและมีองค์การบริหารที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จในการตัดสินใจเรื่องต่างๆ ได้ด้วยตนเองและรวดเร็วทันท่วงที อย่างไรก็ตามการจัดทำบริการสาธารณะโดยองค์การมหาชนย่องต้องถูกตรวจสอบในผลสำเร็จของภารกิจที่รัฐได้มอบไว้เสมอ
3.2 ภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะโดยเอกชน
ภารกิจของรัฐกับการบริการสาธารณะโดยเอกชน นั้นถือว่าเป็นข้อยกเว้นหลักการจัดทำบริการสาธารณะโดยรัฐ เนื่องจากการจัดทำบริการสาธารณะต้องใช้เงินลงทุนสูง รัฐไม่สามารถจัดทำบริการสาธารณะสนองความต้องการของประชาชนได้ทุกอย่างหรืออย่างทั่วถึง เมื่อเอกชนมีความสามารถจัดทำ รัฐก็สามารถมอบหมายให้เอกชนนำไปจัดทำได้โดยอยู่ภายใต้กำกับกำดูแลโดยรัฐ การบริการสาธารณะที่รัฐสามารถมอบหมายให้เอกชนดำเนินการนั้นจะต้องเป็นภารกิจที่ไม่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงของประเทศ ไม่เกี่ยวข้องกับภารกิจหน้าที่หลักของรัฐ
วิธีการมอบหมายให้เอกชนดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ สามารถทำได้ 2 วิธีด้วยคือ การให้ผูกขาดและการให้สัมปทาน ดังนี้
2.1.1 การให้ผูกขาด
การให้ผูกขาดนั้นได้แก่ การที่ฝ่ายปกครองให้สิทธิพิเศษแก่เอกชนที่จะจัดทำบริการสาธารณะบงอย่างได้แต่เพียงผู้เดียวในระยะเวลาหนึ่ง โดยมีข้อสัญญาว่าเอกชนจะต้องจ่ายเงินค่าสิทธิจำนวนหนึ่งให้แก่รัฐ เป็นการตอบแทนสิทธิที่ไดรับผูกขาด ผลกำที่ได้จากกิจการนั้นตกเป็นของผู้รับผูกขาด
2.1.2 การให้สัมปทาน
การให้สัมปทานนั้นเป็นวิธีการที่ฝ่ายปกครองมอบหมายให้เอกชนมีสิทธิจัดทำบริการสาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่งภายในระยะเวลาที่กำหนดด้วยทุนและด้วยความเสี่ยงภัยของตนเอง โดยฝ่ายปกครองไม่ได้จ่ายเงินค่าจ้างให้แก่ผู้รับสัมปทาน แต่ให้ผลประโยชน์แก่ผู้รับสัมปทานเป็นการตอบแทนด้วยการให้สิทธิที่จะเรียกเก็บค่าบริการหรือค่าตอบแทนจากประชาชนผู้ใช้ประโยชน์ในกิจการนั้น
2.1.3 ข้อแตกต่างระหว่างการให้ผูกขาดกับการให้สัมปทาน
การให้ผูกขาดและการให้สัมปทานมีข้อตกต่างกันในสาระสำคัญดังนี้
1.การให้ผูกขาดเป็นการให้สิทธิแก่ผู้รับผูกขาดที่จะจัดทำแต่เพียงผู้เดียว ส่วนการให้สัมปทานบริการสาธารณะนั้นไม่จำเป็นต้องให้สิทธิแก่ผู้รับสัมปทานได้แต่เพียงผู้เดียว อาจให้สัมปทานแก่บุคคลหลายคนพร้อมกันก็ได้
2. การให้ผูกขาดนั้น ผู้ได้รับผูกขาดต้องจ่ายเงินค่าสิทธิจำนวนหนึ่งให้แก่รัฐเป็นการตอบแทนสิทธิที่ได้รับผูกขาด แต่ผู้ให้รับสัมปทานไม่ต้องจ่ายเงินค่าสิทธิเป็นการตอบแทนให้แก่รัฐ ทั้งนี้เพราะบริการสาธารณะที่ให้สัมปทานนั้นเป็นกิการที่จำเป็นแก่ประชาชน เช่น กิจการสาธารณูปโภค เป็นต้น มิได้เป็นกิจการที่จัดทำเพื่อหารายได้ให้แก่รัฐเหมือนกิจการที่ให้ผูกขาด ด้วยเหตุนี้ในบางกรณี รัฐจึงอาจให้เงินอุดหนุนหรือเงินกู้ เพื่อให้เอกชนรับสัมปทานไปจัดทำแทน โดยรัฐไม่ต้องลงทุนจัดทำเอง


หนังสือและเอกสารอ่านประกอบ
วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ “คำบรรยาย วิชา ทฤษฎีหลักกฎหมายมหาชน”ในชั้นปริญญาโท สาขา
นิติศาสตร์ บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ ปีการศึกษา 1/2540 (อัดสำเนา)
สมยศ เชื้อไทย “หลักกฎหมายมหาชนเบื้องต้น”กรุงเทพฯ:สำนักพิมพ์วิญญูชน,2536
จันจิรา เอี่ยมมยุรา “เอกสารประกอบการบรรยาย วิชา น.250 กฎหมายมหาชนเบื้องต้น”
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ,2547

"แนวคิดทางปรัชญากฎหมายของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์กับหลักจตุรธรรมแห่งปรัชญากฎหมายไทยดั้งเดิม"
รศ.สิทธิกร ศักดิ์แสง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎร์ธานี
แนวคิดทางปรัชญาของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ (พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์) แลคเชอร์ ว่าด้วยกฎหมายของพระองค์ ยืนยันว่า “กฎหมาย คือ คำสั่งทั้งหลายของผู้ปกครองว่าการแผ่นดิน ต่อราษฎรทั้งหลาย เมื่อไม่ทำตามแล้วตามธรรมดาต้องโทษ” คำกล่าวนี้มีใจความโน้มเอียงไปทางแนวคิดของปรัชญาทฤษฎีปฏิฐานนิยม (Positive Law) อย่างไรก็ตามพระองค์ได้กล่าวต่อไปว่า “อนึ่งคำอธิบายกฎหมายที่ว่ามาแล้วนั้น ก็ยังมีที่ติ” และในหนังสือคำอธิบายกฎหมายได้กล่าวไว้ว่า อธิบายกฎหมายที่ได้ว่ามานี้ก็ไม่สู้ดีนักด้วยเหตุว่าไม่ตรงแก่ความจริงหลายประการ
ในทรรศนะของพระองค์คำอธิบายกฎหมายในแง่เป็นคำสั่งขององค์รัฏฐาธิปัตย์ หรือผู้ปกครองว่าการแผ่นดินมีข้อบกพร่อง 3 ประการ คือ
1. การมองข้ามความสำคัญของกฎหมายจารีตประเพณี
2. การมองข้ามกฎหมายธรรมดาหรือกฎหมายที่ศาลตั้งขึ้นเอง ในเรื่องที่ไม่มีกฎหมาย
ของรัฐบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร
3. การไม่ยอมรับความยุติธรรมที่นำมาเป็นบทตัดสินคดีในความเป็นจริง เพราะความ
ยุติธรรมเป็นสิ่งไม่แน่นอนเป็นเพียงความเห็นของบุคคล ดังนั้นจึงไม่นำเอากฎหมายมาปนกับความยุติธรรม

หลักจตุรธรรมปรัชญากฎหมายไทยดั้งเดิม
ปรัชญากฎหมายไทยดั้งเดิม ในการใช้อำนาจของผู้ปกครองต้องเคารพในหลักจตุรธรรมซึ่งถือว่าเป็นหลักธรรมที่สำคัญของปรัชญากฎหมายในพระธรรมศาสตร์ และถือว่าเป็นกฎหมายที่อยู่เหนืออำนาจผู้ปกครอง
หลักจตุรธรรมแห่งปรัชญากฎหมายไทย 4 ประการ
1. กฎหมายมิได้เป็นกฎเกณฑ์หรือคำสั่งของผู้ปกครองแผ่นดินที่อาจมีเนื้อหาอย่างไรก็ได้
ตามอำเภอใจ
2. กฎหมายต้องสอดคล้องกับธรรมะหรือศีลธรรม
3. จุดมุ่งหมายของกฎหมาย คือ ต้องเป็นไปเพื่อความสุขสถาพร หรือเพื่อประโยชน์ของ
ราษฎร
4. การใช้อำนาจของพระมหากษัตริย์ต้องกระทำบนพื้นฐานหลักทศพิธราชธรรม
วิเคราะห์แนวคิดของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ กับหลักจตุรธรรมปรัชญากฎหมายไทยดั้งเดิม
จากแนวความคิดของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ ซึ่งมีความเห็นว่า กฎหมาย คือ คำสั่งของผู้ปกครองแผ่นดินต่อราษฎร เมื่อไม่ปฏิบัติตามถือว่ามีโทษ ซึ่งเป็นการมองข้ามกฎหมายจารีตประเพณี กฎหมายธรรมดา และไม่ยอมรับความยุติธรรมนำมาตัดสินคดีในความเป็นจริง ถือว่าความยุติธรรมและกฎหมายควรแยกออกจากกันนั้น เป็นแนวความคิดที่มีรากฐานของสำนักปฏิฐานนิยม (Positive Law)ตามแนวคิดของ จอห์น ออสติน ที่กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ได้รับอิทธิพลมาจากการศึกษาในประเทศอังกฤษ แล้วนำมาใช้หรืออธิบายกฎหมายในประเทศ ซึ่งเป็นแนวความคิดที่ขัดแย้งกับหลักจตุรธรรมแห่งปรัชญากฎหมายไทย ซึ่งเป็นหลักธรรมในการปกครองของไทยดั้งเดิม หลักจตุรธรรมนั้นถือว่าคำสั่งของผู้ปกครองต้องอยู่ภายใต้หลักจตุรธรรมและกฎหมายต้องสอดคล้องกับศีลธรรม ซึ่งใกล้เคียงกับแนวความคิดปรัชญากฎหมายธรรมชาติ (Natural Law) และเป็นกฎหมายธรรมชาติสมัยใหม่ สอดคล้องแนวคิดของ ลอน ฟุลเลอร์ กฎหมายไม่ได้เป็นคำสั่งของผู้ปกครอง เพียงอย่างเดียว แต่กฎหมายนั้นต้องสอดคล้องกับศีลธรรมเสมอ
ดังนั้นสรุปได้ว่า แนวความคิดของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ จึงมีความขัดแย้งกับหลักจตุรธรรมปรัชญากฎหมายไทย ในประเด็นที่ ว่า "กฎหมายไม่จำเป็นต้องเกี่ยวข้องกับศีลธรรม" แต่สำหรับหลักจตุรธรรรมปรัขญากฎหมายไทย เห็นว่า "กฎหมายต้องควบคู่ไปกับศีลธรรม" อยู่เสมอ