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全民造林，毀了多少森林
林業單位的獎勵造林制度由來已久，但過去每公頃造林補助僅有1,000、2,000 元，最多5 萬元。但1996 年開始的全民造林政策，每1 公頃20 年為期共撥給53 萬元，就產生了極大的誘因。
2000 年7、8 月間，農委會曾經進行「全民造林」執行成效查證，其中一位查證委員台灣大學農經系吳珮瑛教授，因為看不下去，在自由時報投書表示：「我們查證委員根本無從得知，在該計畫執行的前3 個年度裡，列冊造林撫育的2 萬多公頃林地中，到底原本的使用狀況為何；也就是說，林務單位根本無法掌握在計畫執行後，究竟有多少林木是栽種於芒草空曠地、種植檳榔果樹地、或是取
締濫墾而來的超限利用地，又有多少林木只不過是「以小樹換大樹」的林相變裝罷了。」之後，吳教授又出了《全民造林，全民找林》專書，驗證我們一直以來的質疑。
全民造林到底造成了多少森林損失？我們彙整各種數據做了推估：農委會自1997–2001 年取締林地違規使用及山坡地超限利用之面積僅約1,520 公頃，假設這些土地都完成造林，其比例僅是當時已完成2 萬多公頃造林總面積之5.6％（見p.134 表4），也就是絕大部分實施造林的土地上，極可能原本就有森林。
根據農委會林務局的官方資料，從1997 年到2004年之間，全民造林運動共執行了3 萬8,899 公頃，台灣因此可能就損失了這麼多的森林，而這些森林，可能是原生林、自然復育的次生林，或者前一次造林留下的人工林，8年的錯誤政策不僅重傷水土，更支出國庫超過200億元。
「全民造林」政策的關鍵爭議在於，原本是為了增加森林面積來保護水土的政策，結果卻演變成政府在鼓勵人民砍大樹、種小樹。為什麼會有這麼嚴重的政策錯誤？我可以很肯定的說：根本原因在於林業單位延用了大伐木時代「經濟林」的作法，集結了產、官、學共生的體系，導致了方向的錯亂。
舉例來說，2002 年，農委會在全民造林編列了18 億1,190 萬元的預算。其中撥充造林基金辦理獎勵造林等相關工作經費10 億；補助行政院退輔會、原住民委員會、台糖公司、台大與興大實驗林區管理處暨各縣市政府等單位，辦理造林、育苗宣導、取締及檢測等相關工作經費7億7,620 萬；捐助七星環境綠化基金會100 萬、中華林學會450 萬元、社團法人中華造林事業協會2,190 萬元、中華民國環境綠化協會700 萬元、私立中國文化大學130 萬元，辦理育苗、綠化及宣導等相關工作3,570 萬。
從這份補助清單可以看出：林務局、退輔會，以及學術機構裡的森林系，都是過去大伐木時代的產物。他們過去的專業就是「經濟營林」，但是大伐木時代結束了，當國土保安、生態保育的潮流興起，這些機構沒有完成轉型，調整業務內容，在造林生產部分只是跟著喊口號，換個名目做同樣的事。這是近30 年來台灣森林悲劇的源頭，也是國家資源和人才龐大的虛耗浪費。
全民造林的錯誤顯而易見，但來自林務局的反省要等到2017 年9 月。在一場由地球公民基金會舉辦的「林業與森林保育論壇」上，林務局造林生產組李允中組長表示：獎勵造林辦法需要大幅度的翻修。全民造林當初設定的目標是國土保安兼顧林業生產，但卻用同一種方法，林務單位依現場執行的方便，設計制度，規定了造林方法和樹種，只有滿足政府的規定條件，才能領取獎勵金，結果反
而不符國土保安。
20 幾年來執行期間，林農貪圖第1 年的12 萬獎勵金，砍大樹種小樹，撫育管理並不是很用心。結果是行政單位疲於奔命做檢測，花了大量行政成本，造林人也只是應付，存活率夠就好，育林成果不如預期，只是數量達標。
錯誤的政策一回頭已是20 年，1997 年種下的第一批即將屆滿20 年。依照政府和林農的合約，如果位於林地上，林農經過申請可以伐木；如果是在農牧用地上，多數縣市完全不需申請就可以伐木。
將近3 萬9000 公頃、花費國庫200 億的造林，該怎麼辦？
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