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128／山岳論壇
Happenings
概況及展望
登山管制診療室
不論將登山活動以何種形式之新法規範，均應先瞭解登山活動管理相關之利益衡量，以及我國既有之登山活動管制制度為何。
文／洪振豪
臺中市政府率先各地方自治團體於105年5月3日預告訂定「臺中市登山活動管理自治條例」草案，其後時代力量黨團提出極為相近之「國家公園登山活動安全條例」草案，接著南投縣政府也跟進預告訂定「南投縣登山活動管理自治條例」。臺中市草案已開啟我國新一波登山規範的「風潮」，對我國整體登山活動發展產生深遠的影響。
登山與規範之基本思考
登山活的規範方式世界各國法制上並無共識，可說由各國按國情各自規定。以我國而言，登山活動一般來說具有挑戰性，富有冒險性格，可鍛鍊心志、陶冶性情，山友多喜徜徉山林的自由、親近大自然，此外亦有強身、健全體魄之效。國民體育法亦以「鍛鍊國民健全體格，培養國民道德，發揚民族精神及充實國民生活」為其宗旨，呼籲及鼓勵國民主動參與，乃至於建立山域嚮導資格檢定制度。是應可確認登山活動是國家推廣與肯定的。與此相應的，是從事體育活動者對其面臨的風險應有所評估及以「自我責任」承擔之覺悟。
另外，登山活動管制的問題是無法單從登山者自我責任之角度來思考的，亦須自盡可能降低社會成本等之角度思考，以取得與其他國家任務間的平衡。是登山活動應有管理之必要，只是管制手段應力求明確、採取必要且有效達成目的之方式，避免使登山活動受到無謂且過度的拘束。
我國登山活動管制制度概況
現行我國關於登山活動管制之法令，略可分為「國安體系」、「國家公園體系」、「森林保育體系」、「文資保護體系」及「觀光發展體系」五種系統。「國安體系」依據國家安全法，著重「國家安全及社會安定」，人民入出管制區應提出申請並經許可。「國家公園體系」依據國家公園法，著重「自然風景等之保護及供國民育樂與研究」，人民進入生態保護區應經許可。「森林保育體系」依據森林法，著重在「保育森林資源、發揮森林公益及經濟效用」，人民進入自然保護區應經許可。「文資保護體系」依據文化資產保護法，著重在「文化資產之保存及活用」等，進入自然保留區應經許可。「觀光發展體系」依據發展觀光條例，著重在「發展觀光產業等」，禁止人民擅入風景特定區管理機關公告禁止進入之地區等。
現行制度上的問題
筆者認為現行登山活動管制制度上至少呈現出下列問題：
（一）管制制度複雜且缺乏整合
比如當登山者先透過「國家公園體系」於線上進行入園申請時，或可透過入山、入園單一窗口申請功能，有效率地取得「國安體系」的入山許可，但「單一窗口申請功能」之範圍，卻未包含「森林保育體系」之部分。為徹底解決類此問題，未來訂定專法以專屬機構進行我國登山活動管理固為可討論之方向之一，惟仍有許多問題待解決。因此，至少現階段可考慮採取圖像式且確實包含各種入山入園體系之「單一窗口申請功能」。
（二）國安體系之管制應無助達成「國安法」立法目的，但登山資訊的提供有助於登山安全。
國安體系有必要重新思考適合歸建的母法。
（三）文資保護體系完全禁止登山活動過於嚴格且與事實不符
以「插天山自然保留區」為例，當年為因應插天山的遊客人數增加，而劃設該區進行保育。惟依林務局之觀察，該區目前面臨最大的威脅卻仍包含「遊憩活動」，其中「攀登北插天山之遊客逐年增加」使得該區之生物面臨干擾之威脅，改善之道在於環境教育之實施，並應研究訂定遊客容納量控制、劃分核心區與緩衝區以設置管制柵欄並建立巡邏制度。由此觀之，事實上一味全面禁絕，無法真正達成文化資產保存之目的，更遑論文化資產之活用。
（四）登山活動管制手段與鼓勵登山活動間存在衝突
登山路線的擇定應屬登山活動的核心重點之一，故應儘可能確保登山者路線擇定之自由，不宜僅以便於管理為由硬性規範何區開放、何區禁止。且若國家能同步建置「登山者得便於『據實填寫』計畫書及路線圖等山行資訊之法令環境及入山入園申請系統」作為配套，即可有效緩減「搜救成本增加」等之疑慮。
（五）登山安全之基本提醒並未普及於各管制制度中
為儘可能提高山行的安全，其他體系之入山管理制度可參考國家公園體系之作法，要求登山者提供經驗證明，以提升登山安全。
（六）現行登山活動管制制度均未具體與山域嚮導制度作連結
展望及建議
關於我國之登山活動，可說沒有純從登山活動基本要求之自我責任以及登山安全出發之配套法制加以落實。因此若有必要訂定新法加以規範者，筆者認為至少須就前揭基本要求提出方針。且考量我國現行登山活動管制制度欠缺整合之缺點，至少新法應與所涉及之各既有體系充分接軌。此外，亦應積極導入山域嚮導制度，使其在我國登山活動中扮演一定之角色，以使我國登山環境更為健全。
只是新法若只管理局部地區的登山活動，則前揭現行登山活動管制制度上存在的缺點仍然存在。因此筆者認為，若有必要訂定新法的話，現行我國需要的不單單是前揭草案。釜底抽薪之計，應以「立定規範全國登山活動之母法，並配套修正現行既有登山活動管制之各體系」為方向，方為正辦。
作者簡介：
政大登山隊OB，現任台灣國際專利法律事務所執業律師。
本文詳細版將刊載於全國律師雜誌，將於確定刊載期別後，於台灣山岳網站公告。
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我在全國律師雜誌2013年5月號發表一篇拙作<淺論跨國(境)監護權事件之司法運作>與朋友分享並惠請指正:
"在前述兒童權利公約之精神下，我國誠有必要參酌海牙公約等原則，研議與建構關於跨國子女監護權及其衍生拐帶子女之議題，所牽涉之預防、監督、管制、及確保兒童福祉等因應立法政策或司法措施，更應積極推動合乎性別平等、種族、國籍平等、多元文化、訴訟權保障暨兒童最佳利益等原則下，參與海牙公約拐帶子女政策運作及跨國(境)間之司法互助等 ，此應為刻不容緩之兒童人權政策 。"
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