【戰略模糊與神聖承諾：我們該如何看待美國近日連番發言?】
美國白宮國安顧問蘇利文在白宮記者會上把台灣和以色列並列，說美國對兩國的承諾「神聖不可侵犯」，且總統拜登在ABC的專訪上面直接把台灣跟日本及韓國並列，表示美國會用北大西洋公約第五條（集體防衛）的神聖承諾來回應外來侵略。接連兩天對台灣的地位發言，著實令人震驚。
在這邊我們來進一步分析這些發言的意義。
▍1、台灣與以色列
台灣和以色列有很多相似之處。最常被人提到的相似點包括都是面對強敵的小國，無論「強敵」是單數或複數。這也是為什麼蔣介石在六日戰爭（1967年6月）後對以色列推崇備至，希望能用以色列經驗反攻大陸。
不過對美國而言最重要的相似處，就是這兩國都是「夥伴」（partner)，也可以說是「非正式盟友」，即沒有軍事同盟的盟友。這使得美國對這兩國遭到入侵是否會直接出兵防禦，都採取「戰略模糊」政策。今天或許很少有人會懷疑美國會守護以色列的決心，但其實幾次中東戰爭下來，美國也沒有真正派兵救援。最危急的「贖罪日戰爭」（1973年10月）期間，美軍也只有發動「五分錢救援行動」（Operation Nickel Grass）為以色列運送物資，並以第六艦隊護航。這其實就很接近有些台海戰事想定中，美日聯軍對台灣的援助方式。
以美國和以色列之親近，就算北約盟國不希望以色列加入，美國也大可與以色列締結雙邊軍事同盟。當然，以色列歷年的戰績已證明其中東第一軍事強國的地位。今天的以色列不去打別人就很好了，或許還不必太擔心以色列被入侵到需要美國救援的情況。美國的以色列政策和對台灣的「戰略模糊」差不多，美國也會擔心和以色列正式同盟，會形成「尾巴搖狗」的窘境，讓美國被逼得要和中東週邊國家開戰。所以美國寧願提供大量美援、賣給以色列最先進的武器或進行技術轉移，也不在以色列駐軍，至多就是在以色列設置「供應盟軍戰爭儲備計畫」（War Reserve Stocks for Allies，WRSA-I）。這也是為什麼不管是在美國的政策圈、或者是台灣一些相關的投書討論當中（例：李喜明總長和2049研究所的研究員Eric Lee在NBC的投書：https://reurl.cc/83Ee3j ），也都建議美國在台灣設置供應盟軍戰爭儲備計畫（WRSA-T）。
說到戰略模糊，以色列情境下的戰略模糊其實還有另一層意思，就是以色列不承認也不否認是否持有核武，不過全世界都相信以色列可能有為數不少的核武庫。當年美國雖然不鼓勵，但是在一群曾經參與曼哈頓計劃的猶太科學家幫助下，美國發現時也為時已晚了。據說艾森豪在卸任時留給甘迺迪的訊息中，就包括以色列疑似發展核武的情報。最晚大概在尼克森上任前，以色列就成功發展出核武了。這倒是以色列和台灣比較不同的，就是美國對以色列的核武計劃相當程度默許，但對兩蔣的「新竹計劃」和「桃園計劃」卻是強力阻擋 。
無論如何，台灣和以色列相提並論，這在美國官方的發言當中是相當罕見的情形。眾所皆知，以色列和美國之間的連結相當深，猶太裔的美國人在美國外交政策（和其他各領域）的影響力是非常巨大的，台灣能夠和這樣子強大的盟友直接放在一起，對台灣來說實在是被提升了很多位階。或許我們也可以說，對台灣來說，以色列與美國之間的外交關係會是美國所投射的與台灣夥伴關係的最理想型態（ideal type），也就是說，我們在外交關係與國安政策上面可以努力的目標。
▍2、台灣與北約
拜登在ABC的發言應該是震驚了許多人，很多人會問說，那到底美國的一中政策和戰略模糊是否改變了呢？台灣真的變成一個北約等級的盟友嗎？
我們常常提，一中政策和戰略模糊是一個很大的框架，而且也從來沒有明講過到底邊界是什麼。我們認為，這樣的大框架短期內還是不會改變的，例如拜登雖然說到美國會根據公約第五條去「回應」針對日本、韓國、台灣的外來入侵，但還是沒有明講說是怎麼個回應法。因此，如果要講說美國終結戰略模糊，可能還有一段路要走。
此外，我們上一篇文章並未表示台灣因為拜登的言論而自動升級成為北約的一員，明顯的，拜登當時是提到南韓日本這些「非北約會員國」。令人驚訝的點是，這兩個國家皆與美國簽署軍事條約，卻將其與台灣並列，還提到集體自衛權回應台灣問題。儘管事後有資深官員出面澄清對台政策不變（其實早可以預料到），但他也未對總統發言一事多作解釋，白宮發言人方面則是把既有政策內容拿出來念了一遍，也沒有回應去評論總統（層級上也不合）。目前似乎僅有學者（如葛來儀）出面指出拜登是口誤。
我們認為，重點不在美國對台政策的「變」，而在「不變中的細微變化」。
我們並不認為拜登的回應是沒有意義、隨意講講的。正如先前討論一中政策的時候談到的，即使大框架沒有變，我們還是可以去看方向性。拜登在ABC的講話是有高度的政治意涵，表示風向的確是往那個方向走，而不能只從「不變」來解讀。
試想，主持人的問題是明確地去問台灣，那麼拜登沒事幹嘛提北約？正如同蘇利文在白宮的回答，記者也是明確問到台灣，蘇利文沒事幹嘛提及以色列？
當然兩者非同一事件。蘇利文發言並未被撤除，而拜登言論被以「政策未改變」來做澄清，前者是行政部門的決定，而後者就比較有可能是意外。但就算是再怎麼無心、再怎麼口誤，很難想像茲事體大的大西洋公約第五條的集體自衛權，會在美國完全沒討論的情況下主動講出。即便行政體系事後還是出來念一遍那些既定的政策言詞（美國的一中政策不變、對台的承諾不變unchanged），這樣的「承諾」在短時間內，可能並不會牽涉到台灣的法理地位、也不會打破當前的戰略模糊與中美對峙的狀態。但可以看到整個風向和氛圍是在改變的。
或許大家可以思考一下，美國如此大動作、用最高層級來回應疑美論，到底是要講給誰聽的呢？
#應該很明顯講給某個亞洲強國聽的吧
從白宮國安會到拜登本人的回應，其實重點都一樣：阿富汗局勢不能拿來直接套用在台海，美國對台灣的承諾是很堅定的。
我們認為，與其在國內鼓吹失敗主義、講著會被遺棄，台灣應該做的事情就是更加了解美國的國家利益是什麼、看清楚國際政治的發展、持續增強自己的實力，包括經貿實力，文化軟實力，當然還有自我防衛的能量和意識。蔡英文總統日前已講過：「台灣唯一的選項，就是讓自己更強大、更團結、更堅定保衛自己，自己不作為，只依賴別人的保護不是選項；仰賴沒有價值做基礎、而且對台灣不放棄用武力的人的一時善意或施捨（大家可以思考是在指誰），更不是選項。」
了解大國之間的政治角力以及大國的利益所在，我們更能夠知道該怎麼做政策上的調整。
＊關於阿富汗情形和回應疑美論，請見我們前一篇〈台灣該如何看阿富汗事件〉
（https://reurl.cc/VE9loY。）
＊拜登發言詳解（施鹽！），推薦閱讀 TaiwanWarmPower ：https://reurl.cc/LbyVX9。
#好多人超愛講美國口惠實不至
#這是馬英九的名言耶
#台美關係有各種官方與非官方交流還有各項軍購
#別再說美國什麼都沒做了
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國際條約位階 在 [討論] 台美牛肉議定書在台灣國內法中的性質與效力之我見 的推薦與評價
會波本文與大家分享拙見是因為曾在今(2009)年11月5日中央社發布新聞中報導有關美牛
進口的時事，該則報導提到，國安會秘書長蘇起個人認為，台美牛肉議定書之位階與效力
高於國內法。我對此論點深深不以為然，看到這則報導當下，感覺完全不符法律邏輯思惟
與我國實務操作。為印證自己論點，參考若干國內法相關規定，將理由分析如下，提供大
家參考，希望對大家了解國際法與國內法之間關係有所幫助。
本則時事思考方向為: 1.台美牛肉議定書是否屬於台灣國內法定義之國際條約? 2.本議定
書之效力與位階是否高於國內法?
一、台美牛肉議定書之法律性質:
(一) 台灣國內法有關國際條約之定義:
1. 憲法第63條對於"條約案"採立法院議決之程序。
2. 大法官會議釋字第329號解釋對於憲法中所稱"條約"之闡述，係指我國與其他國家
或國際組織所締結之國際書面協定，並包括以下要件: (1)以條約、公約或用協定
等名稱為名；(2)內容直接涉及國家重要事項且具法律上效力；(3)內容直接涉及
人民權利義務且具法律上效力。
3. 依上述定義，我國憲法所稱之"條約"，應同時符合以下程序與實質要件:
(1)程序要件: 原則上須經立法院審議通過(表決程序)，與法律案通過程序相同，惟
依釋字第329號解釋，若條約具有以下三種情況之一者，則毋須送立法院審議:
A.任何國際書面協定未附有批准條款，且經法律授權簽訂；B.任何國際書面協定
未附有批准條款，且事先經立法院同意簽訂；C.任何國際書面協定未附有批准條
款，且其內容與國內法律相同。
(2)實質要件:條約內容直接涉及國家重要事項且具法律上效力，或條約內容直接涉
及人民權利義務且具法律上效力。
以台美牛肉議定書檢視上述要件，一方面該議定書之締結未經國內法律授權(蓋其法源
依據乃具行政命令性質的"條約與協定處理準則")、且非獲立法院事前同意簽訂(蓋依據
2006年1月11日立法院一項主決議文，明文要求開放牛肉進口須獲立法院同意，始得為之)
，另一方面其內容亦與國內法截然不同(與牛肉進口最密切相關的國內法即食品衛生管理條
例，該條例內容不可能與議定書相同<---這用腳趾頭想也知道)。因此，該議定書並不滿足
我國憲法所稱之條約(案)程序要件之例外，仍應送立法院進行審議。再者依據條約與協定
處理準則第10條之規定，凡屬同法第9條所定義之條約，應送立法院"備查"後生效，然該議
定書並不符準則第9條之要件(即釋字第329號所提及條約無須送立法院審議之例外要件)，
故並不適用準則第10條有關立法院備查生效之程序。因此，若議定書具有條約性質，且不
適用送立法院備查生效之程序，則應回歸準則第9條之規定，仍應送立法院"審議"。
然而，該議定書僅須經締約雙方政府機關或其授權之機關或團體締結，且於簽署之日
後一定期間屆至即自動生效，該議定書在台灣只要踐行送立法院"備查"之程序，無須送立
法院審議通過即自動生效。綜合上述推論與相關規定可知，本議定書之性質僅為釋字第329
號解釋所指"其他由主管機關或其授權之機關或團體簽訂而不屬條約案性質之協定"(即行政
協定)，依中央法規標準法之相關規定判斷，其僅具有"法規命令"之性質。
二、台美牛肉議定書之法律效力:
(一) 由於該議定書不符合憲法第63條與釋字第329號解釋有關國際條約之程序要件，故其
並非國際條約，而僅屬具法規命令性質之"行政協定"。
(二) 依憲法第63條及第170條(法律係經立法院通過，總統公布)，以及中央法規標準法第
4條(法律應經立法院通過，總統公布)之規定，我國對於"法律(國內法)"生效之程序
，係採"先經立法院通過，總統公布"之操作慣例。換言之，若該議定書具有與"國內
法"相同之位階，亦須踐行與"國內法"相同之審議與公布程序。然而，該議定書一方
面未經立法院審議通過，總統公布，另一方面僅須於簽署後一定期間(通常是簽署之
日起30日)屆至即自動生效。因此，該議定書與其他"法律案"(或條約案)之位階顯然
不同，僅具與行政命令相同之位階與效力。
(三) 此外，國際條約締結程序上，依各國實踐與台灣法律有關規定觀之，多半由締約代表
進行簽署、將約文送回國內立法機關進行批准程序，隨後再經由國家元首或行政首長
於批准書上署名並踐行批准書互換(雙邊條約)或存放(多邊條約)之程序，始完成條約
締結程序。然而，該議定書直接由行政機關授權之機關(台北經濟文化代表處)簽署，
並未履行批准程序，更未與美國政府授權機關互換批准書。因此，該議定書之性質絕
非台灣國內法所稱之"國際條約"，故不可能具有與"國內法"相同之效力與位階。
(四) 依丘宏達老師見解，若行政協定經立法院審議通過，或為法律授權簽訂者，其地位應
與條約、公約相同，惟若其僅由行政當局自行依照外交權簽訂，法院固然可以適用，
但其效力是否優於國內法則有待商榷。依丘老師個人意見，此種行政協定不應優於國
內法，否則將使行政當局得片面排除國內法之適用，有侵犯立法權之嫌，且悖於憲法
權力分立之精神(氏著，現代國際法，2008年，頁135)。換言之，該議定書生效後，
雖然行政機關得予以執行，法院亦可適用，惟其效力與"國內法"迥異。(簡言之，該
議定書能生效執行，不必然謂其具有國內法位階與效力)。
三、結論:
綜上，台美牛肉議定書僅具有與"行政命令"相同之位階與效力，且低於"國內法"，故
政府高層官員認為該議定書之效力與位階高於國內法，顯屬謬誤。
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