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【整改時代？】歷年政府十大縱容地產商壟斷行為

現時北京指需要整改香港發展商的「壟斷行為」，但「壟斷行為」的出現，與香港政府過往的房屋土地政策息息相關。那麼房屋土地政策會否來一場有意義的大改革？恐怕言之尚早。

現時政府放風的數個最新措施，非但不是劍指，甚至是鼓勵壟斷行為。這個弔詭之處，暫時被主流公共論述所忽略。以下十個香港政府助長發展商壟斷的行為，是否亦需要一併「整改」？

◾助長發展商加速圈地

多年來各種類型土地的發展管制，有維護城市景觀、保障生活質素與不同群體的權利，更有避免發展商全面壟斷土地資源的政策功能。但近日最新報導消息，傳出林鄭放風要大肆為發展商發展「起釘」，除放寬早已被發展商割據的濕地的發展地積比，亦打算向發展商視為「豬頭骨」的祖堂地開刀，鬆綁出售限制，預期發展商將能在新界加速囤地。

今次全方位的發展鬆綁，亦劍指市區土儲。自2010年起林鄭將強拍條件由9成收購門檻放寬到8成，十年後，今日有放風林鄭政府將舊樓強拍條件再降至7成。強拍底線似乎容許「無限後退」，在法例上不斷合理化發展商壟斷式收樓行為，相信「田牲式」收樓手法會更加放肆，而舊樓小業主及租戶的議價空間卻退無可退。

有趣的是，早前外投行的數據分析，在今次中央施壓下，估計恒基的地產謀財策略(農地王及私人市區收樓)將受最大影響。然而，今次放風的強拍放寬卻令市區舊樓最多土儲的恒基最受惠。政府跟發展商之間捆綁利益關係，在現時中央針對發展商壟斷行為下，更顯弔詭及複雜。

◾散播土地「荒」言

由2002年「孫九招」起，政府將香港房屋政策「定性」為集中土地供應，減少公營房屋供應，將私人房屋供應交由市場決定，是其後樓價飆升的重要因素。歷經20年，政府房屋大方針卻不見有大改變，繼續盲目催谷覓地，甚至不斷提倡天價人工島開，只為「做大個餅」，卻不全面收回棕地、發展商土儲及潛在違規丁地等其他土地選項。只講土地供應的政策論調背後，正配合著發展商動員打手發功，聯手在公眾輿論上背書式輸入「土地荒」的幻象，最後發展商圈地囤地等壟斷行為卻以「公共利益」之名變得合情合理。

林薪最近轉口風表示香港短期「搵夠地」，但劍指官僚「卡關」要加速審批，跟現時發展商指控回應香港房屋問題源自覓地到建屋速度「唔夠快」，明顯口徑一致，更顯政府貫徹親發展商的立場，不斷為發展商釋放土儲，助長由發展商主導香港土地供應。

◾「土地共享」度身訂做兼送基建

作為政府近年重點推銷的「土地共享先導計劃」，本身已被詬病為發展商「度身訂做」。政府以提供基建為由，幫助發展商釋放其偏遠、或有客觀條件限制（如位於濕地旁）而不適合發展的土儲，而公眾因而額外獲得的單位，往往只佔整個發展小部分（*額外*樓面面積的六成作公營房屋用途），發展商甚至能申請將官地納入發展範圍，將計劃稱為「共享」，實在是一個搵笨的公關表演，最後只會助長發展商繼續壟斷香港規劃主導權。

由發展商決定土地共享的選址，會否出現規劃錯配的社區？單從最新一宗共享申請中，恒基建議在林村杜山村鄉郊地區興建近40層高「公屋」，足見其潛在規劃災難。

可能發展商政府觀望政府會否進一步放寬發展限制，亦正與政府討價還價中，過去兩年土地「土地共享先導計劃」只接到三宗申請，就土地供應速度而言，又是另一種「搵笨」。而昨天有發展商接受文匯報專訪就表示，在土地供應方面發展商可扮演更積極角色，表示可以提供多個「公營房屋單位」，參與「土地共享先導計劃」可能是發展商心目中應酬北京施壓的其中一個成績表，能否真的解決房屋問題或壟斷問題只是一個大問號。

◾傾向避開發展商土儲收地

若政府真的動真格應付發展商壟斷及囤積行為，運用過去數十年在法院未嘗一敗的《收回土地條例》（土收）就最適合，將高度集中的業權復歸公有作公共用途，亦能夠增加租住公營房屋供應，舒緩基層居住困境。

政府亦會在收地政策上處處配合發展商。近數年有無數案例顯示，政府會選擇性利用土收針對一般農民、非原居民村甚至小地主，如橫洲、馬屎埔等，而巧妙地被避開發展商土儲，例如屏山北的棕地發展選址，以維護發展商的「私人業權」。「土地共享先導計劃」亦容許政府利用土收收回選址內小業主的業權，為大業主的土地共享申請開路，位於林村的「土地共享先導計劃」正屬此例，申請文件建議政府利用土收收回申請範圍內某些道路的業權，為發展項目興建接駁道路。

單單看林鄭於2019年提出收回十組私人地興建公屋，兩年後現時只能夠收回三組地塊，另外有三組地塊因屬發展商而放棄收回。而宣布收回的三組地塊中，其中一組更是新鴻基地產無法獲得當中位置關鍵的「祖堂地」業權而未能發展，屬「豬頭骨」地，政府收地屬收拾殘局。而發展商和政府亦能分別在收取「壯士斷臂」及「果斷收地」的公關之效，但諸如此類選擇性收地的做法只是在助長發展商壟斷市場的行為。

◾助長囤地自肥兼送發展權

過往新市鎮發展模式，主要是政府收回土地並重新規劃，部分土地再行公開拍賣，沙田新市鎮便是一例。而新界東北新發展區，卻開始加入「原址換地」等概念，（「加強版」的新市鎮發展模式），逐漸將規劃主導權拱手相讓予發展商－發展商可以保留土地的發展權，早年聞風而一湧囤地的發展商大有斬獲，亦能夠決定能在那個位置起樓。

在新界東北發展公佈前，現任財政司陳茂波被涉嫌利益衝突，搶閘新界東北囤地，最後更逃過廉署起訴。連政府官員亦「其身不正」參與囤地等壟斷操作，怎能期望政府會大力遏止囤積堆奇？「加強版」新市鎮發展模式為發展商度身訂造，「獎勵」囤地行為，誰囤地囤得最多，誰就更能有能力壟斷市場。

◾批准無底線開則

回歸早年的發水樓、屏風樓，到近年納米樓，卻是一直導致香港房屋「貴、細、擠、焗」的一大推手。往往政府給予發展商樓面面積的優惠豁免，放寬這些建築物法規時，卻縱容發展商鑽政策空子，可以「無底線」開則，賺盡每一呎，而政府一向少有適時作出管制，卻稱將問題交予市場決定及解決，造就一個個三尖八角的「怪則」單位。除了樓價貴生活成本高，連市民的居住空間也被收縮及改造。今日，上有夏寶龍聲稱要解決劏房問題，下有繼續造就恒基成為「納米地產王」，更顯政府無心解決香港房屋問題。

◾放任樓市縱火

面對發展商囤樓囤地以及熱錢流入炒賣樓市，政府只講土地供應，將需求管理置於不顧，更故意忽視壓抑樓市炒賣的房稅政策改革，才是香港房屋問題「貴、細、擠」多年來一直未能妥善改善的關鍵。

上年年頭大肆宣揚的一手樓空置稅，林鄭已經不敢再提，資產增值稅亦再不考慮。而早幾年政府為「應對」熱錢炒賣物業投資樓價飆升而推出的買家及特別印花稅（「辣招」），原來可以透過公司股權轉讓業權形式避開， 所以公眾不時驚訝某高官、富商或明星竟能夠「首置」買樓，才猛然醒覺這些「辣招」實質上只係用來「做下樣」，向公眾顯示已經「做咗嘢」，實質上繼續「馬照跑、舞照跳、樓照炒」。

◾卸膊公營房屋予私人參建

除了政府每年公營房屋供應長期不足外，現時林鄭自稱「重建置業階梯」一大措施首置樓，更是政府將公營房屋供應責任交予私人參建的「卸膊」發展模式。在首置樓的官方定義上卻一直彈出彈入，一時形容為「公」，一時又「私」，變相可以「捽數」，成為林鄭公私營「七三比例」達標的最大「公因數」，根本地影響原作公營房屋(公屋/居屋)的潛在土地供應數目。

當政府推銷土地共享計劃的前身「以公私合營釋放發展商農地土儲」時，強調需要在地皮提供公營房屋，但沒有明言是是哪一種（公屋／居屋），時至今日，公營房屋部分成為了「公營房屋／首置樓」。首置樓「名公實私」，作為私人發展商作出「社會貢獻」的一大賣點，讓夾心階層可以首置「可負擔」的單位，但定價上所價不菲，舉例說最新由長實發展的安達臣首置樓，定價已不考慮申請者負擔能力，而是重新與市價掛鈎，往往比居屋更加昂貴，這正是政府卸膊公營房屋的必然後果。

從「公營房屋」定義的變樣，明顯見到政府房屋供應政策放軟手腳，鬆章於發展商。如日後首置樓恆常化為公營房屋供應的話，將延續香港房屋供應由私人發展商主導的命運。

◾讓地產利益滲入城規會

董建華時期，首次委任過半數有發展商背景的人進入城規會，將城規會審批土地發展的把關角色，慢慢被日益摻雜的發展商利益弱化。現時單靠城規會本身利益申報機制以及避席做法，已經未足夠釋取公眾對於官商勾結的質疑，例如現時城規會 「鄉郊及新市鎮規劃小組委員會會議」，已有五個委員有發展商背景，公眾對於城規會能否發揮公正審議發展申請的觀感已經大打折扣。

◾增加發展商土儲的「活化」政策

除了慣常賣地強拍舊樓，近年的活化工廈政策亦給予發展商增加土儲的機會。由初時2010年的整幢工廠改建優惠、2018年第二輪工廈重建免補地價，再到近日的工廠改契標準補地價，除了很有可能為發展商日後農地改契補地價標準化試水溫外，一連串加快重建工廠措施，據傳媒報導亦助長發展商過往十年囤積甚至炒賣工廠單位，直接導致工廠區的呎價急升。

所謂「活化」，不止助長發展商的壟斷行為由土地房屋重建，延伸至平民工廠區，在加快重建同時，卻少有安置及補償小租戶的措施，租戶愈搬愈遠/細。單是靠虛有其表的劏房租管，根本不足以解決香港中低層生活工作空間日漸收縮的問題。

◾小結

回顧過往十多年政府縱容史，縱使近日中央點名發展商壟斷行為，然而，最新一份施政報告，香港政府很有可能進行土地發展鬆綁大手術，短期內繼續甚至加劇這場壟斷遊戲。而未來這個利益纏繞的聯盟究竟會不會被清算／替代？或是中央施壓只是「雷聲大雨點小」？長遠仍需繼續觀望香港土地利益版圖變動、未來中央施政方針以及下一任政府班底之間如何互動。

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前身名為建華金控，歷經了不少變革，在 2006 年時正式改名為 #永豐金，前後更在台灣深耕將近 70 年之久，而這家以銀行為獲利主體的金控公司，背後的財務狀況，會是長怎樣呢？

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一九九八年政府面對經濟衰退，急着削減開支，於是向福利制度下手，改革綜援。社署指綜援金額太高，要削減約百分之五。市民隨即認同。顧汝德點出其中一個政府的把戲，即政府用綜援住戶入息中位數跟總體個人入息中位數比較（兩者相若），而非跟高得多的總體住戶入息中位數比較，造成「領綜援較工作好」的錯覺。可惜，負面標籤已深陷社會。作者引用統計處數據，指有七萬三千一百人有經濟需要而沒有申領綜援，當中有四萬四千七百人聲稱不願意申領。他認為在市民生活有困難時，政府應該提供更多援助，而非削減。

工人福利力量弱勢

對，貧窮不只是缺錢，還有社會力量太弱。這是其他學者少有評論的一樣東西。捍衛福利制度力量較醫療和教育不濟，是由於以下幾個因素。香港在金融風暴前幾十年，經濟大漲小回，充分就業，工人容易尋找工作應付生活（即使薪金不高），間接認同自力更生的原則，發動工人和福利運動的力量有限。而香港的工會陣營分成親北京和支持民主兩派，本來較強勢的親北京工會，在六七暴動後退潮。到了金融風暴，工會未能回應經濟衰退和失業，難以得到工人支持。

另外，七八十年代，教育、醫療和社會福利行業專業化，高學歷而關懷社會的人士走進這些行業，認同並爭取更公義的社會。這種趨勢在九十年代消減，政府抓着資源，社會服務機構的首要目標是生存。最後，在回歸前後，政治和經濟佔據香港最重要的議題，福利和民生措施只是次要。

寄望國策？

貧窮線有助界定貧窮人口，但扶貧不只在劃線及派錢。顧汝德建議政府在增加現有教育、醫療、房屋和福利開支外，還要加強勞工保障，推出多方供款的社會保險，字裏行間也表達不反對加稅。

政商攜手締結新貧階級

文：易汶健

香港的貧窮線終於面世。用住戶入息中位數排列，香港有約一百三十一萬窮人，佔總人口五分之一。即使加入福利轉移，貧窮人口也有近一百零二萬。特首梁振英說，扶貧不能只着眼金錢援助，又強調自己不是要搞福利主義社會。是的，直接派錢給窮人，也不見得是好事。投放資源在公共服務，讓基層（以至所有市民）容易取得，才令他們免於匱乏。

我相信顧汝德也會認同。他同情本地的窮人。相對於過往在物質匱乏生活，今天的窮人是生活在富裕及有能力滿足所有人基本需要的社會，因此稱他們為新貧（NewPoor）。具體來說，新貧是指失業者、低薪工人、殘疾人士、長期病患者、欠缺足夠教育機會的兒童、怕被標籤而不領取綜援的長者、收入足夠但未能應付昂貴藥物的人士、在惡劣地方居住的家庭等。

由顧汝德和他的新書《繁華底下的貧窮：香港施政失誤》（Poverty in the Midst of Affluence: How Hong KongMismanaged Its Prosperity）道盡當今貧窮狀况，為窮人說話，足夠令我詫異。

意料之外， 情理之中

顧汝德是港英時代中央政策組首席顧問，過往的工作也跟宏觀的政治財經有關，著作圍繞政商精英的結連，本地銀行體系在二戰前後如何在東西冷戰的夾縫冒起，以及香港的銀行業有嚴謹的監管制度，安然渡過金融海嘯。今天，他用歷史文獻，加上過往的官場商場經驗，論證貧窮是港英和特區政府政策失效，以及偏袒商界，不願承擔社會福利的惡果。他多番引用數據，力證香港有這麼多的窮人，並非是懶惰、不事生產、或者是政府福利太優厚所致。當然，這個詫異是預期之內的。今年他在不同場合分享以上見解，而他的太太曾任社會福利署副署長，多少也有點影響。不知道選擇本月出版，是否特意來湊熱鬧。

香港缺錢是神話

香港幾十年來從不缺錢。葛量洪和彭勵治分別跟英國政府和立法局表示不乏財政儲備。即使面對金融風暴，首屆特區政府的財政儲備足以維持二十二個月開支。所謂的不夠資源，是政府和商界的神話。郭柏偉在一九六四年批評免費教育，稱此舉會加稅一倍。同期，他領導的一個小組，批評社署執意引入西方福利模型，破壞華人家庭文化，令香港破產。顧汝德猜測，商界近年抗拒保障工人的政策，是因為他們在八九十年代北上營商後，地方政府要提升工資及加強環保政策，令港商開支增加，甚至倒閉離場。商界有前車之鑑，在回歸後大力阻止政府擴張福利。

政商關係緊密，在回歸後愈來愈受重視，數碼港事件和反對落實公平競爭法是主要例子。顧汝德還提醒我們，現時房屋用地不足，是政府把土地控制權讓給地產界。在二○○一年八月，早餐派議員跟政府會面，反對政府在三十八幅土地興建房屋，議員稱該批地皮價值四百六十八點三億元。同年九月，房委會停售居屋。到了二○○二年三月，房委會撤銷二十五幅原本用作興建居屋土地的計劃，將其中十七幅地交還政府作私營房屋發展，包括北角邨。該批土地本來預計興建的四萬一千一百五十二個居屋單位。政府相信私人市場才是處理住屋需要的理想。結果，不受控制的私人市場，造就一群負擔不起樓價租金的家庭。

當然，並非所有官員也抗拒社會保障。我們會舉出麥理浩是個例外。大部分人認為他有決心加強社會福利開支。這也是事實。不過，顧汝德指出，其上任港督戴麟趾已經提議推行社會保險、最低工資、清拆寮屋等，只是下屬們不接納。在六七暴動後，港英政府認為社會和勞工問題是動亂原因，官員們以求社會穩定，再沒有理據反對增加開支。一九七一年推出公共援助計劃，即綜援的前身。

麥理浩再強，也敵不過商界和下屬。他再推銷社會保險，但面對政府內部和商界巨大阻力而告吹，只能擴充公共援助計劃至失業人士。其中一位反對者，是當年任立法局議員譚惠珠，她抱怨勞工保障的責任放在僱主身上。再者，正如呂大樂指出，麥理浩致力改善市民生活，最終目標是中英談判香港前途時，增加英方的籌碼。

政府採納商界思維

政商關係的緊密，同時在於政府接納商界的思維。顧汝德認為，新貧在九十年代冒起，一個原因是來自那時政府推動私營化、外判工作，帶頭製造低薪工人。經過工會多番爭取後，才不情願地實施最低工資。

另一個例子，是政府在八十至九十年代仿效外地政府推行新公共管理模式，社署和其他政府部門一樣，要吸收商業運作，終止按需要撥款的政策，轉為向受資助的社會服務機構推行整筆過撥款，加強競爭和和控制成本。社工為了爭取外間資源，減少花時間幫助弱勢社群。顧汝德質疑政府體系改革的效用，他用的指標，是弱勢社群得到的服務有否改善。在二○○七至二○一一年間，長者在輪候長者院舍平均時間要兩至三年，有二萬二千九百五十人在輪候期間死亡。在二○○七至二○一二年間，輪候嚴重弱智人士宿舍時間維持約七年，同期輪候嚴重殘疾人士護理院由四十個月減至三十一個月，仍然超過兩年半。昨天的扶貧高峰會指出，領取綜援（也許是以失業或單親人士為主）者不一定在貧窮線之上，反映制度需要檢討。

顧汝德用了整整一章討論綜援制度。一九九八年政府面對經濟衰退，急着削減開支，於是向福利制度下手，改革綜援。社署指綜援金額太高，要削減約百分之五。市民隨即認同。顧汝德點出其中一個政府的把戲，即政府用綜援住戶入息中位數跟總體個人入息中位數比較（兩者相若），而非跟高得多的總體住戶入息中位數比較，造成「領綜援較工作好」的錯覺。可惜，負面標籤已深陷社會。作者引用統計處數據，指有七萬三千一百人有經濟需要而沒有申領綜援，當中有四萬四千七百人聲稱不願意申領。他認為在市民生活有困難時，政府應該提供更多援助，而非削減。

工人福利力量弱勢

對，貧窮不只是缺錢，還有社會力量太弱。這是其他學者少有評論的一樣東西。捍衛福利制度力量較醫療和教育不濟，是由於以下幾個因素。香港在金融風暴前幾十年，經濟大漲小回，充分就業，工人容易尋找工作應付生活（即使薪金不高），間接認同自力更生的原則，發動工人和福利運動的力量有限。而香港的工會陣營分成親北京和支持民主兩派，本來較強勢的親北京工會，在六七暴動後退潮。到了金融風暴，工會未能回應經濟衰退和失業，難以得到工人支持。

另外，七八十年代，教育、醫療和社會福利行業專業化，高學歷而關懷社會的人士走進這些行業，認同並爭取更公義的社會。這種趨勢在九十年代消減，政府抓着資源，社會服務機構的首要目標是生存。最後，在回歸前後，政治和經濟佔據香港最重要的議題，福利和民生措施只是次要。

寄望國策？

貧窮線有助界定貧窮人口，但扶貧不只在劃線及派錢。顧汝德建議政府在增加現有教育、醫療、房屋和福利開支外，還要加強勞工保障，推出多方供款的社會保險，字裏行間也表達不反對加稅。

回歸之後，董建華強調儒家精神和孝道，香港應維護自由經濟體制，審慎理財和小政府方針，限制政府開支。曾蔭權認為香港的貧富差距難以徹底消除。梁振英昨天也指出資源應集中「最有需要的人」，以及財富差異必然存在。有趣的是，他估計特區政府未來會投放更多資源，因為中央政府在努力改革醫療和社會保障，減少貧窮人口。特區政府大抵會跟從國策，提高社會福祉優次，而並非首要顧及商界。為了追求經濟增長帶來沉重的社會成本，內地已認定這是「政治不正確」。顧汝德這樣想有點過分樂觀（或者有點諷刺）。縱使中央政府政策方針轉變，地方政府未必跟從。在民間福利運動未成氣候前，政府推出更多扶貧和福利措施，大抵是為了挽救民望，維持社會穩定而已。

明報 | 2013-09-29 | P01 | 星期日生活

附註：
Leo F. Goodstadt 顧汝德
《繁華底下的貧窮：香港施政失誤》（Poverty in the Midst of Affluence: How Hong Kong Mismanaged Its Prosperity）

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