你所不知道的黨禁
編按：本文緣起於6月5日自由時報一篇關於彰化某國中歷史科考題的爭議，詳見以下所附連結。
作者：吳宗謀（中央研究院法律學研究所助研究員）
問題其實出在第1題，而不是第2題。第2題的答案並沒有足夠的證據來支持。
目前看起來命題者認為戒嚴時期組織政黨違反戒嚴令。這個答案是錯誤的。目前人們已經知道1949年5月19日公布的臺灣省政府暨臺灣省警備總司令部佈告戒字第1號的臺灣省戒嚴令未經總統（李宗仁）公布，也未經立法院同意。在此可暫時不討論這個問題，並假定戒嚴令的法定程序已經完成。即便如此，規範上可以認為臺灣省戒嚴令未禁止組織政黨與政黨的室內集會。
依戒嚴法第11條第1款第1目最前段與第2目，戒嚴地域內的最高司令官「得停止集會結社」，並得於必要時加以解散。集會與結社是兩件不同的事情。而臺灣省戒嚴令第三點（五）則禁止「聚眾集會、罷工、罷課及遊行請願等行動」。戒嚴令在戒嚴法容許的權限中選擇了禁止「聚眾集會」而非禁止「集會結社」，應該解釋為有意省略「結社」，而是將戒嚴的效力限定於同令明文表達的禁止罷工、罷課、罷市與鼓動學潮。中華民國政權在此之前已經有過發布戒嚴令的經驗，在臺灣也因為228事件實施過戒嚴。因此很難理解為是事出突然或忙中有錯。
由於戒嚴令並未禁止結社，中華民國政權中已存在的青年、民社兩黨在臺灣可以繼續活動，甚至招收新黨員。而雷震籌組中國民主黨時，中國國民黨的反應是奇怪的「不承認」，而不是「違法」。雖然籌組政黨是引起雷震遭到逮捕的原因之一，但如果是違反戒嚴令這麼簡單的理由，一瞬間就可以獲得形式理由來打擊。可以算是廣泛地禁止結社（不只針對政黨）命令的是《臺灣省戒嚴期間防止非法集會『結社』遊行請願罷課罷工罷市罷業等規定實施辦法》（強調為本文所加）。這個辦法是在臺灣省戒嚴令生效的5月20日同日，以臺灣省政府暨臺灣省警備總司令部總致字第82號通告的形式出現。辦法第3點規定：「凡經政府核准之各社團非經許可並派員指導者，一律禁止集會（省各地參議會不在此限）」。同辦法第4點則規定：「未經政府許可之各社團，均為非法團體，一律禁止」（臺灣省政府公報，38年夏字67期，頁835-836）。
有關許可及指導其實是非常時期人民團體組織法（1942）第13條的規定，並沒有什麼特殊。至於第4點，法律效果也只有省政府及警總不受理社團的登記立案，以及可以找理由驅離而已。以驅離的方式解散集會很容易，但是要如何「解散」社團，而能避免它復活，需要很高度的技術。似乎到目前為止仍然沒有法令完整地規範－－因為官方不知道要怎麼做，只會戒嚴時代的監聽、騷擾跟濫行逮捕監禁。由於這個辦法制定後11天的同月31日才刊登於新生報，當時的省社會處在辦法全文還未通行各地時已經接到基隆市政府（基府民字第7294號）詢問各種聯誼組合能不能集會的問題，6月9日函覆基隆市政府，並引用上面這個辦法。
不過這個規定後來漸漸被淡忘。1958年3月25日，當時的立委夏濤聲（青年黨）質詢行政院長俞鴻鈞時表示：「目前政治的根本癥結，是由於目前的政黨情勢與政治形態不能配合」，「凍結政黨，實際上就是凍結政治」，並主張實施「政黨解禁」，稱「目前海內外輿論幾乎一致主張有成立反對黨的必要 ...」。俞鴻鈞答覆：「依憲法人民有集會結社的自由。是以夏委員所謂『開放黨禁』問題，根本不會發生。因為政府既未有『凍結政黨』的事實，就無所謂『開禁』」（中央日報同月26日2版）。當然也有比較粗糙的說法。雷震在1960年遭到逮捕後，1961年7月24日，省議員郭雨新（青年黨）質詢職業軍人出身的省主席周至柔，周表示：「從未聽說過有所謂『黨禁』」，而他的理由就是還有青年與民社兩黨存在（中央日報同月25日第3版）。
中華民國政權中的政黨都是在尚無法律規定時就已組成。問題其實是出在人們對什麼叫「合法」團體與什麼叫「非法」團體的理解錯誤。人是群居的動物。人會形成各種目的和活動方式不同的團體。世界史上尚未出現過只存在後於法律之團體的社會。功能分化程度比較高的政治社會中，法律對團體的規範通常是特殊權益的保障，承認團體有一定的對內權力。至於團體為何以及如何組成，通常不是法律的問題。在平等公民組成的政治社會中，法律的規範則在於要求一定的形式（名冊、帳冊、章程...），以將團體的活動客觀化。會發生二元的合法／違法判斷的一般而言不是團體的存在，而是它的行為。即使中國共產黨也要在長期武裝鬥爭後才被宣布為需要被戡平的叛亂團體。
中華民國政權就算有非常時期人民團體組織法，但這個法規定的主管機關社會部在臺灣從未存在過。實際上的主管機關是內政部社會司。連主管機關都未成立，周邊的配套法令也幾乎不存在。因此2003年時前內政部長余政憲發現該部根本沒有婦聯會（成立於1950年）的任何資料。並不只是因為宋美齡有特權。就算她想守法，政權也還沒讓法令就位。比較日常生活的說法是「政黨無法可管」。然而正確地說，法律的語言中沒有政黨這個詞彙，所以無法描述政黨，也無法創造政黨的權利和義務。這時候理論上「只要」貫徹憲法保障結社自由的原則就好。
戒嚴時期存在的「黨禁」實際上不是某一條法律或某一則命令明白宣示自即日起不許成立新政黨、成立者會受到何種處罰、以政黨名義活動者會受到何種處罰等等。制度上的手段是前述非常時期人民團體組織法第13條的許可與第16條的立案。但是沒有獲得這兩條所謂的許可和立案的事實上團體，光是存在本身不會受到任何刑事或行政罰。所以也可以詭辯，主張其實根本沒有黨禁。當然這個主張是錯誤的，因為黨禁不是用說的，而是用做的；是根本不予許可或立案，消極地吃案、不進行行政程序就可以達成這個目標。在沒有課與義務的行政訴訟手段之前，機關這樣做，當事人也拿他沒辦法（所以只能靠關係、關說、或關門給錢）。
「有趣」的是在美麗島事件發生後，1980年代不斷出現各種貌似民間、實際上受到監督與籠絡的「人民團體」反對「取消黨禁」。俞國華、林洋港也在立法院反覆宣稱當時有黨禁，而且黨禁是根據戒嚴法。因為當時沒有網路，大家還不知道有圖有真相，加上被戒嚴久了，國民黨政府說有就有吧。很有意思的是俞國華說選罷法不要求一定要有政黨推薦才能參選，想選舉不一定要加入或成立政黨，可以用無黨籍身分參選。
嚴格說起來，組織新政黨的行為只能在同時符合例如懲治叛亂條例跟預備內亂罪的情形下被制裁。所以第1題的答案應該是以上皆非。要送分的。
