【城規「新秩序」?】林鄭要精簡城規程序 是要精簡什麼? #肢解城市規劃 #8月專研
近日林鄭一反過往「香港缺地論」,指「香港有足夠的土地,但(發展)速度要加快」,以「程序繁複」的理由,開始將土地問題的矛頭轉戰「壓縮城規發展程序」。有大量近年已開始/即將落實就建築物高度限制、園景及綠化上蓋面積、樓宇間距及樓宇後移等精簡審批的措施,亦有各種地產界、建制政黨及智庫提出更激進建議,包括修改城規條例、《收回土地條例》、《道路工程條例》,甚至揚言「簡化」公眾參與程序、「改革」補地價制度等,近日發展局局長黃偉綸更提議大規模放寬濕地緩衝區周邊的高度限制,向既有城規制度進行大手術,以期加快土地發展。
以上精簡流程的討論,流於實際的技術操作討論,艱澀難明,所以目前民間缺乏面向公眾的說明,使大家無法掌握相關技術改動,究竟正將香港城市規劃帶往何方。是次 #肢解城市規劃 專題特意邀請了幾位富有參與規劃程序的前線專業人士,透過深入小組探討各項精簡措施的關鍵課題,深入淺出解讀以上精簡城規措施對土地發展的成效、含義與潛在影響。
▌現行城規流程簡明透視
要掌握精簡措施的關鍵,需要先知道現時一個土地發展項目,由白紙一張到取得新地契,直至完成樓宇興建整個發展流程,究竟需要經過多少部門、法規及程序。
簡單來說,一般住宅發展申請主要涉及三個審批部門:規劃署、屋宇署及地政總署。
一、由規劃署支援的城規會根據《城市規劃條例》審議發展申請的各種內容,當中會有公眾表述及聽證會表達意見。
二、地政總署會負責就該發展項目,製訂/修訂一份用以發展管制的地契條款合約,有需要修訂地契條款就要計算出補地價的金額,樓盤發售前,須獲得地政署同意地契條款已經完成的「滿意紙」(Certificate of Compliance)。
過程中亦會因應不同情況牽涉不同部門 (例如運輸署、環保署等) 的參與,包括在城規會審議及批出許可條件或者在製訂地契條款時徵詢部門與局方的(技術)意見。
三、建築圖則的審批就會由屋宇署作部門協調,主要檢視圖則是否符合規劃申請時的訂下的要求,與及有否符合《建築物條例》標準,及後會獲批建築圖則 (或叫「開工紙」),工程便可以正式動工,最後工程完成滿足《建築物條例》要求,項目取得「入伙紙」屋宇署的角色就大致完成。
現在不少審批程序,例如高度限制、園景設計等,規劃署、屋宇署和地政總署之間被認為「疊床架屋」,且準則不一,故此政府先透過「簡化」尤其地政總署參與在內的「重覆審批」,從而加快土地供應。
可是,即將出爐的精簡修訂建議,卻不止是關乎城規流程的重覆審批,亦透過修例或放寬發展限制,聲稱能達到加快土地供應的效果,但這個聲稱的目的真的能夠達到嗎?
▌精簡程序 是否重疊 有否加快?
一個發展項目主要涉及三個審批部門,過往被批評部門審批角色重疊。現時精簡規劃程序有意刪走地政總署參與在內的審批角色,為求加快審批效率。
以建築物高度限制為例,以往一直以法定規劃圖則和地契兩方面規管,精簡安排後除了特別情況,建築物高限制不會出現在新訂立或修訂的地契內。
有建築業界覺得是項精簡某程度上合理,因為有時地契上的高度限制,有時來自舊的規劃圖則,規劃方面而言,分區規劃大綱圖不斷修改,不必又再重新找地政修改地契,只要規劃署把關就可以了。有規劃師甚至會提出地契中「建築物高度限制」本身多餘,因本身已有總樓面面積和地積比等規劃工具控制建築物的體積。可見,以上業界人士普遍認為目前的精簡程序措施是嘗試應對處理規劃申請時職能重疊的「官僚化」問題。
問題是,透過精簡審批這個少少的程序,是否能加快整個房屋發展的過程?
有業界人士質疑,現時地政審批地契條款的程序,會多大程度影響房屋工程的進度。因為地契其實只是政府與發展商之間的一紙合約,不會令工程不乎合法規要求,似乎不太會影響工程進度。發展商只要在最後階段賣樓前滿足地契的要求就足夠,簡單刪去幾個條款,會有多大程序影響整個工程時間表?結論是,到目前一刻的精簡城規流程措施,對加快建屋過程有多大幫助,仍然是個大問號。
過往亦有就地政層面的「加快」嘗試,效果亦是一個大問號。以發展商極為關注的補地價問題為例,政府早於2014年推出的「補地價仲裁先導計劃」,嘗試加快處理農地改劃為住宅用地的地契修訂申請,但直到2021年的6月,地政總署回應立法會質詢時,卻沒有備存實際處理申請個案時間的整體統計數據,並解釋指「每宗申請的時間取決於該個案的複雜程度及所牽涉的問題」。就此,似乎政府都無法評估「加速」措施前後的成效。
▌審批程序以外的建屋能力限制
現時精簡規劃程序的措施,似乎就不能簡單地加快整體房屋供應,因為建屋步伐其實更多是受制於其他大環境因素,而非地契上的幾條條款。根據業界人士的觀察所得,舉例說現時公營房屋供應的速度更多跟工程部門的負荷能力有關。
過往公屋工程進度緩慢,其實不是全然是覓地問題,更多是覓地後卻無人可跟進工程。據業內人士稱,由於很多「靚地皮」已被政府賣地予私人發展商起豪宅或商廈等,剩下可供建公屋的地皮若不是「盲搶地」得來,就是先天條件不佳,需要平整土地。而負責平整土地的土木工程拓展署,內部有今年工程量的清單,若超出今年工程量的話,就會排後一年再處理,結果房屋署不是沒有土地建屋,而是有了土地,卻等了一整年才得以開展工程。
業界人士推測工程部門長期欠缺人手,其中一個原因可能是政府大型基建過多,當然這亦包括公眾所理解的「大白象工程」。如果將政府工程部門的人手吸引到明日大嶼等大型基建,似乎亦會令到整個工程界別的人手短缺,倒過頭來拖慢房屋供應,猶如搵石頭砸自己隻腳。
以上的例子顯示,現在政府「發展速度太慢」的定調似乎忽略了規劃程序之外的其他決定性因素,單單強調精簡加快城規程序,或者無助改善現時房屋供應不足的問題。
▌犧牲質素的「精簡」趨勢?
政府除了推行現時一系列的精簡措施外,不斷加快審批整個發展流程亦成為各個部門內部的首要任務。此時需要思考,這個「谷催加速」趨勢會對政府部門對於城市發展的把關及引導角色帶來什麼的負面影響?會否削弱本身監管下應有的質素?我們的城市景觀及生活質素,會否因而下降?
以園境規劃程序為例,過往一個發展項目的「園景設計總圖」(Landscape Master Plan)分別交由規劃署及地政署審批。2019年發展局發佈聯合作業備考第3號(Joint Practice Note No. 3),提出精簡園境的規劃申請程序,將規劃申請中園境設計一般交由規劃署作為主要審批,並交由屋宇署審批綠化覆蓋率(Site Coverage of Greenery)。
有園境建築業界觀察所得,過往規劃署及地政署的審批準則不一情況時有出現,亦有批評政府部門審批發展項目的園境設計十分主觀。上至發展項目的通風、園藝移樹、園境美化以及開放空間的佈置,下至會追問項目中種植一顆樹的品種類型,當中不時涉及主觀的判斷。相應地,這亦反映出部門會仔細監管園境的具體設計。若將審批準則統一,精簡成「點心紙式」的硬性要求,會不會使發展商出現「湊數交貨」的情況?
對於現時政府「總加速」的綱領下,除了精簡規劃程序,有部門因審批不透明屢次被官媒狙擊拖慢土地供應,而政府部門內部亦被要求加快工作效率,否則將輕易「中槍」,成為現時「鬥官僚」的目標。有業界亦表示公營房屋項目的園境設計也需要配合加快,我們必須小心,會否因而犧牲園境設計時應有的全面質量。
有園境業界人士有聽聞,政府部門為求加快公營房屋供應(或需要彌補因土木工程署工程吸納量不足而導致的延誤),現時在制定某些公營房屋的園境圖則時,往往鼓勵採用「直線型」的模組化(modular)設計,嫌其他風格(包括曲線型)的設計興建速度慢,而這些曲線型設計對於整體景觀很多時有助益作用,甚或乎是個別地盤的實際需要。
透過犧牲因地制宜的園境規劃考量,而所換來的「精簡」成效,卻只是加快數天的制定工作,省時很少。這樣只會製造出更多倒模型公屋屋邨,而屋苑社區亦欠缺特色及變化,在地住戶的生活質素相信隨之而會被「精簡」。
▌公開補地價計算的雙面刃
發展商開發項目時,必須經歷修訂地契上的限制條款/改變土地用途等申請,因而須向政府就修訂前後的土地價值進行補地價,有發展商指這太浪費時間了。
現在開始有媒體吹風,政府正考慮列明「補地價」不同細項的計算方法,作為精簡城規流程的一個辦法。然而,「補地價」牽涉公帑收入,公眾利益影響極大,所以政府需要謹慎的補地價計算程序,避免公帑損失或招致官商勾結嫌疑,花這些時間站在公眾利益立場看似是必須的。
但現時,發展商正積極撼動這個多年來的安排。有不少發展商指很難預計政府會提出的補地價水平(業界一般理解是扣除所有成本後,政府會預留發展預期收益的20%給發展商以訂出補地價的金額,大型項目補地價金額可動輒上百億),所以以當發展商察覺到某些時期有條件接近的地皮的補地價金額便宜時,就會出現一窩蜂為數個不同項目申請補地價的情況。
因此有業界認為,對發展商而言,補地價計算準則更透明,發展商理論上有機會更主動向政府申請補地價。但同時,正如前面所述,「補地價」牽涉公帑收入,公眾利益影響極大,如果被地產商得知補地價的計算準則,亦可以預期發展商會針對每個細項數字向政府「拗數」,若然發生,這將必然拖慢發展程序,有發展商甚至會有理據,就政府開出的補地價及其安排司法覆核(相對於補地價的天價金額,司法覆核的律師費用可說是九牛一毛,若然覆核成功一次半次,發展商已經「賺到有突」,增加了發展商挑起法律挑戰的誘因),引起更長時間的爭拗,所謂「精簡」程序能夠加快發展的期望落空,欲速不達。
而無論是對政府還是地產商,補地價問題也是兵家必爭之地,前者是關乎龐大的土地收益,後者是巨大的土地利潤,若然挑起補地價的紛爭,這爭拗將沒完沒了,除了公帑有機會蒙上損失,更要命的是,發展商看似很關心的發展速度,很可能會被拋諸腦後。
▌最壞的還未到臨
最後,精簡發展管制督導小組現在正考慮推出最具爭議亦係土地利益核心﹕涉及總樓面面積以及補地價方法的精簡措施。連同一系列政府官員以及建制團體,針對濕地緩衝區大幅度放寬的發展管制,以及城規程序的民主參與部分。精簡發展管制小組的動態,即將成為新界北及明日大嶼等大型發展計劃以外,直接改變本地土地發展玩法,具相當技術性,同時亦最具爭議性的城市議程之一。
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居住港澳地區超過五年了,香港就像我的第二個家。很多親友來旅遊,都要我推薦行程,今天決定跟大家我最常去的景點 #城門水塘,等疫情解封後,可以來走走唷️✈️
城門水塘交通方便,從荃灣市區搭 #82號小巴 不到20分鐘就到了🚌坡度平緩又有林蔭遮陽,適合幼童、長輩、弱腳一族也免驚‼️我最愛的 #散步路線 第一站是 #菠蘿壩,這裡最大特色是,#猴子比人多 ,偶有 #黃牛 #野豬來伴遊,每次帶朋友來,總會被逗得驚呼連連、笑聲不斷。而這裡的猴子不只不怕人,還會跟你討食物🍌🍎,所以千萬別餵食或拿出塑膠袋,否則很可能被猴老大”洗劫一空”‼️
第二站 #白千層步道 是最熱門的打卡景點之一,很多情侶來拍婚紗,明星也來拍MV,建議大家平日來,遊客少、更有意境❤️兩旁白千層樹高聳入雲,如果說日本最經典的“竹林小徑”在嵐山嵯峨野,那香港最經典的“白千層小徑”絕對在這裡,尤其當渺無人煙時,#光影穿透林梢灑落鞋尖,有種照片也拍不出的神秘韻味。
白千層步道就像城門水塘的星光紅毯,為此處最迷人的第三站 #白千層森林 揭開序幕⋯離開主徑往右走,視野漸漸遼闊,映入眼簾的是如畫般的美景,此時的千層樹搖身一變成了畫筆,以青山綠水為墨,在這廣闊天地間勾勒出人間仙境。
從下車處從到白千層森林🌲來回大約1.5個小時,有體力還可以繞整個水塘一圈,大約3個多小時就能走完全程👍 最後推薦大家回荃灣市區時,可以到離下車處不遠的 #路德圍 覓食,很多道地的港式小吃,如雞蛋仔、豆腐花、咖哩魚蛋,應有盡有,想吃什麼一次滿足😋
以前對香港的印象就是車水馬龍、人聲鼎沸,很多人不知道,香港有高達三分之二的土地是自然公園,除了城門水塘還有非常多美麗秘境。在這裏可以感受時間像微風,不著痕跡的緩慢流動,世界越快,心則慢,品味當下,用心看。期待疫情結束後,與你在此相遇 🙋🏻♀️
#本文與香港旅遊發展局合作
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【教學】
香港有很多Leather Workshop (皮革工作坊),
都對「學校教學」很抗拒,
說穿了, 主因就是學校可以開出的條件不高,
有些學生, 甚至須要學校來津貼才可以參與。
我明白絕多數的Workshop都以商業掛帥,
他們收生教2-3人的收入,
就已經比起在學校教15-20學生更多,
更重要是所花的原材料/器具開支費用更少,
而且要照顧的學員更少, 所花精神時間就更少。
香港寸金尺土, 經營成本太高 (特別是店鋪),
也理解做生意的, 絕會想以最少成本,
而去換取利益最高, 無可厚非,
之不過, 你想自己行頭可以「持續發展」,
卻不從學校開始著手, 灌以正確皮革知識
(前題並不是那些只局限在細少手作皮革世界的人)
甚至是鄙視學校教學 (我見太多這類所謂「師傅」),
那我也確實是無話得說。
我的工作, 我的生意,
其實完全不用去接觸或安排這些「教學」,
因為我客戶主要是品牌, 對工廠接訂單,
並不主打手作皮革市場 (但當然歡迎),
難聽點說我接一張10,000尺的訂單所花的時間,
跟Workshop來買1張2張是基本一樣的,
但是, 我對坊間流通的錯誤皮革資訊實在看不過眼,
這正是我6-7年前開始「中學巡迴教學」的主因,
同時跟許多小皮革工作坊合作, 想新的出路,
不要令錯誤的愈發愈大, 才是令行業健康成長的方向。
學生世界是不是只得「課本」及「成績」咧?
不是, 一定不是,
但奈何香港這個社會只注重這些,
我們幾乎再沒有工業學校及相關學科,
因此產業極之單一,
不是金融, 就是保險, 或是銀行,
這其實是令香港走起來愈來愈困難的原因之一。
一些傳統行業式微, 但總有方法可以生存,
前題是如何令之成為一種文化? 一種特色?
這些, 就是應該從學生時代就教育起來的,
即使學生接觸過後不感興趣,
但至少他們會知道這行業的存在,
知道當中的歷史, 一些簡單的專業知識,
這累積下來的, 日子有功, 不正正就是「文化」?
絕對不是當他們長大後,
有收入了, 亦因為一時流行,
而走去Workshop花了一筆錢,
卻不知道在做什麼,
人家說什麼就是什麼,
然後,
就沒有然後了,
因為, 這只是「潮流」, 過了就沒有。
行業的可持續發展,
並不是你一時間接到幾多訂單, 賺到幾多錢,
而是整個行業的生態如何。
相片: 上2年因為疫情而暫停了的學校巡迴,
今年應該可以正式回歸,
也努力試一些有趣可愛的皮革小件給學生玩玩。
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