【法律一分鐘】促進民間參與公共建設(PPP)
作者:許維帆律師
促進民間參與公共建設(Public-Private Partnership, PPP),俗稱促參,是一種由公部門與私部門共同合作進行公共建設或服務的開發模式,制度設計的目的是藉由引入企業經營理念,在改善公共服務品質的同時,減輕政府興辦公共建設的財政負擔。
我國公部門採取促參精神進行公共建設發端甚早,惟現行完整的促參法規,是在2000年間始公布施行的促進民間參與公共建設法(下稱「促參法」)。依促參法的規定,公共建設的範圍囊括交通建設、環境污染防治設施、污水下水道及自來水設施、衛生醫療設施等各式建設類別。促參一詞聽來可能陌生,然而經常在報章媒體上出現的BOT(民間興建-營運-移轉所有權予政府)即為促參的形態之一,其他尚有BTO(民間興建-移轉所有權予政府-民間營運)、BOO(民間興建-政府取得所有權-民間營運)、ROT(民間投資增建、改建及修建政府現有建設-民間營運-移轉營運權予政府)、OT(民間營運政府興建之建設-移轉營運權予政府)等等。
在促參法制多年的運作下,我們日常生活中處處都有促參的實踐案例。舉凡國人出外必經的高鐵、台鐵各車站的開發經營、各地高速公路服務區,到同樣至關重要但人們一般不會接觸的焚化廠、污水處理廠、下水道等等,都有促參實踐的影子。
(本文之內容不代表本所之立場或法律意見)
同時也有2部Youtube影片,追蹤數超過866的網紅陳麗娜,也在其Youtube影片中提到,壹、風雨操場 教育部在107-108年度擴大推動學校設置太陽能光電風雨球場,並且以鳳翔國中當示範案例向全國推廣。鳳翔國中確實是目前看到品質良好的光電風雨球場,但其他案例並不是都這麼美好,有些甚至是災難。 【一、賺了一座球場,但也失去很多】 學校與太陽能廠商傳統的合作模式,是讓廠商在學校屋頂建置太陽...
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【高鐵確定南延 回顧一年前好過日建議】
行政院長蘇貞昌今天視察「屏東高鐵特定區」時宣布,確定 #高鐵南延屏東 並設置 #屏東科學園區。南延屏東路線長17.5公里、經費618億元,預定4月啟動綜合規劃作業,現有六塊厝車站將規劃往西遷移1.1公里,與高鐵屏東站相距70公尺並利用廊道串連。
本協會在2019年高鐵南延計畫進入評估時,即分析過這條路線選址原因以及需注意事項,強烈建議屏北加強產業機能以免高鐵產生「吸管效應」而非造福地方。如今蘇揆提出「屏東科學園區」計畫,算是邁出重要一步,接著就看開發招商與周邊服務機能,能否伴隨高鐵通車同步建立。
#以下就是我們前年兩篇分析精簡版:
(2019.9.9、9.10兩天刊出)
1. #高鐵南延前後共四方案
高鐵BOT合約中未包含左營以南的興建契約,因而南延必須採政府自建,這樣的支出在馬政府時代是絕不可能給南部的。
屏東特別之處在於南北狹長,人口分散,最大聚落屏東市人口也僅20萬人,距離觀光客最多的墾丁約95公里,從屏東市要到墾丁,不比高雄到墾丁近多少。
因此,若屏東要設站,要設在人口密集的屏東市周邊?相對居中的潮州?還是直接為了觀光目的拉到恆春? 過去就有爭議。後者在台鐵恆春線確定後已經出局。剩下的就只有屏東和潮州兩個選擇。
過去共四個南延屏東方案陸續被提出:
1.「左營案」由高鐵左營站北側股道岔出,於屏東市區東側台糖六塊厝農場設站,長17點6公里,行車時間15分,經費約619億元。
2.「燕巢案」由高鐵機廠分出,行車時間約8分,經費約756億元。
3.「高雄案」是循台鐵路廊地下化,停高雄站後延伸至屏東六塊厝,經費超過1000億元。
4.「小港潮州案」則從高鐵左營往南到小港機場增設一站,再往東延伸到屏東潮州,經費增至1500億元。
2. #為何左營案勝出?
高雄、小港潮州案經費過高,涉及大量拆遷,恐遇相當阻力。燕巢案由原高鐵正線出岔,涉及原廠號誌系統變更技術,工程不確定性高,恐影響目前高鐵營運,且未來屏東左營發車列車分開,營運模式較難規劃。
在全部方案中,自償率都是負的,但經費最低的左營案自償率可達「-2~-3%」,若加入土開效益,有可能打平成本。因此,考量技術、拆遷戶、經費效益、施工難度與時程,最終「左營案」預料將勝出。
3. #車站選址不是看地理中心
比起位在高屏邊界的六塊厝而言,潮州基地的確更接近屏東平原的中心。然而,車站選址是看服務人口而非面積,因而車站也會貼近「#人口重心」而非「地理中心」。
屏東南北超過100公里長,人口分布非常不均,以「屏東、潮州、東港、恆春」四大區分法,屏北的「屏東區域」人口就達40萬,佔全縣82萬人口的一半,其中又有一半集中在行政中心屏東市。屏東市的人口也接近第二大行政區潮州的4倍。
因此若單比效益,車站選址在屏東而非潮州難以避免,就算潮州周邊腹地廣大,甚至東港地區人跑去搭,人口仍敵不過屏東。
是否乾脆延伸墾丁也曾引發熱烈討論。這主要是因為2014年墾丁遊客曾達837萬高峰,之後雖逐年下跌,2018年跌到400萬左右,但仍獲選國外遊客最喜愛景點,顯示不這麼擁擠的優質觀光,仍大有可為。
然而,恆春的問題在於周邊人口只有5萬多,根本沒有「在地基礎客群」,高鐵旅次隨觀光季節大幅波動,在排點營運上都很困難。加以延伸距離太長,造價過高,且拉到恆春後仍有接駁等問題,並不符合效益,在台鐵恆春線定案後,已無考量高鐵的空間。
4. #高鐵南延真能造福屏東?
過去高鐵南延最大爭議一在興建與營運成本無法收回,二在預期外溢效益有限。而台灣高鐵或日本新幹線,通車後都造成國土結構的重整,對於非主要城市而言,效應大致有幾點:
4.1. 「#吸管效應」:意即地方都市商機加速被核心都市吸納,年輕人流往核心都市,甚至地方居民假日也往外消費,讓地方商機萎縮。在日本一些小型地方城市早已發生此效應,高鐵通車後,南北差距更擴大,也部分符合此特徵。
4. 2. 「#一日生活圈擴大」:運輸學有「45分通勤圈」的準則,高鐵通車後,超長距離通勤者也會變多,可能利於地方都市形成「純住城鎮(bed town)」機能,讓部分人願意以時間換取金錢,居住在較遠處。日本新幹線通勤族不少,但台灣僅中北部短程固定通勤旅客增加,連帶帶動台中以北幾站運量,這是通車時未料及的。
3.「#帶動投資與觀光」:這是地方政府最希望的結果,因新車站通車,而讓外來資金與人潮湧入,進而「翻轉地方」。然而,以高鐵過去案例,土地開發成功,和當地聚落、產業相輔相成,「強者恆強」效應相當明顯。如竹北,受惠新竹市區與園區外溢需求,成為台灣成長最快的城市。然而彰、雲、嘉幾站,土地雖廣卻缺乏大型投資。顯然不是蓋了高鐵就有錢和旅客。
如小林一三所言:「乘客是電車創造的」,要靠高鐵翻轉屏東並非不可能,但不能坐等有人來投資,而是要主動規劃,調整區域大型建設,最好在通車時就完成這些周邊計畫。
5. #高鐵延伸成敗關鍵在哪裡?
5.1 #屏東內部接駁
屏東人口分配不均的問題,加上高鐵彰化、苗栗、雲林營運後的經驗,讓人擔心的是高鐵不論選址在屏東何處,效益都無法涵蓋全縣。
在現有高鐵12站中,彰化站運量倒數第一,但彰化人口超過百萬,遠大於雲林、苗栗、甚至嘉義縣市。運量不佳的原因,其實就在於彰化高鐵位於彰南,吃不到彰北客群(去烏日較近),服務腹地受限。
未來高鐵屏東站營運後,由於不可能負擔負擔這麼多班次,因此許多車次可能仍以左營為終點。高鐵設址於屏北,對於潮州、東港地區民眾,仍可能選擇由公路運輸自行前往左營。而由於左營直達車多,往返墾丁遊客在左營轉乘的可能性仍較大,這些都會稀釋屏東客源。
未來屏東站能否超越高鐵「新三站」,就需要縣內接駁(台鐵、客運、汽機車)方式的密切配合! 我們建議六塊厝站除與台鐵共構外,更可考慮九州新幹線未全線通車時,新八代車站「同月台」「新幹線-在來線」轉乘方式,讓潮州.南迴線旅客快速轉乘台鐵!
5.2 #屏北產業規劃
屏東近年人口快速下滑,人口數已經減少到50年前水準,面臨的是高齡化、少子化、工作機會不足青年外流的三重人口結構問題。
屏東高鐵要能翻轉屏東,就不能「只求高鐵開到」,而是藉由政府投資,連帶考量高屏交通與產業結構重整。這有賴「六塊厝高鐵特區」的定位規劃、屏東市區發展軸向的修正、產業或研究機構引入;以及透過引入高鐵,調整屏東交通網的努力。
在日本前總務大臣增田寬也的地方消滅論中,他就提出以地方城市機能強化,作為抵抗東京磁吸的防線。如果六塊厝基地通車時,周邊一無所有,屏東市也沒有引進新的產業機能,我們預期高鐵將是把屏東吸乾的通道。
我們樂見中央在長期忽略南部後,近年來大幅提升高屏基礎建設投資的決心,但我們也希望投注的經費,能配套建立南部「產業自足、有效創富」的根基,而不要成為「北漂遊子」偶爾回來的路!
因此本協會誠摯建議近年來最重視投資高屏地區的蔡英文總統、蘇貞昌院長藉由高鐵延伸,擬定 #屏北地方創生戰略特區計畫,放寬特區內法規,吸引年輕人投入高值觀光與農牧業(六級產業化),並建立台商回流基地,重新檢討屏東整體交通網,讓年輕人在屏東看見未來,才是高鐵投資能發揮效益的後盾!
(以上為2019年建議)
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#政院將宣布高鐵延伸屏東
#效益如何需看整體發展策略
今天傍晚,行政院宣布蘇貞昌院長9/10將到屏東台鐵六塊厝車站南側宣布重大交通政策,據了解,幾乎就確定高鐵將會延伸屏東了,而採用的方案,可能就是「左營案」。
#前後提四方案經多年討論
高鐵南延一案討論多年,但因BOT合約中未包含左營以南的興建契約,因而南延必須採政府自建,這樣的支出在馬政府時代是絕不可能給南部的。
屏東特別之處在於南北狹長,人口分散,最大聚落屏東市人口也僅20萬人,距離觀光客最多的墾丁約95公里,從屏東市要到墾丁,不比高雄到墾丁近多少。
因此,若屏東要設站,要設在人口密集的屏東市周邊?相對居中的潮州?還是直接為了觀光目的拉到恆春? 過去就有過爭議。後者在台鐵恆春線確定後已經出局。剩下的就只有屏東和潮州兩個選擇。
近三年,共四個南延屏東方案陸續被提出。在最早兩案中,「左營案」由高鐵左營站北側股道岔出,跨越高屏溪至屏東市,於屏東市區東側台糖六塊厝農場設高鐵屏東車站,全長約17點6公里,行車時間15分,經費約619億元。「燕巢案」由高鐵機廠分出,行車時間約8分,經費約756億元。
今年,鐵道局另外新增兩條新路線,「高雄案」是循台鐵路廊地下化,停高雄站後延伸至屏東六塊厝,經費超過1000億元。「小港潮州案」則從高鐵左營往南到小港機場增設一站,再往東延伸到屏東潮州,經費增至1500億元。
#為何左營案預料勝出?
在這幾案中,高雄、小港潮州案經費過高,涉及大量拆遷,恐遇相當阻力。燕巢案由原高鐵正線出岔,涉及原廠號誌系統變更技術,工程不確定性高,恐影響目前高鐵營運,且未來屏東左營發車列車分開,營運模式較難規劃。
在全部方案中,自償率都是負的,但經費最低的左營案自償率可達「-2~-3%」,若加入土開效益,有可能打平成本。因此,考量技術、拆遷戶、經費效益、施工難度與時程,最終「左營案」預料將勝出。
#高鐵南延真能造福屏東?
過去高鐵南延最大爭議一在興建與營運成本無法收回,二在預期外溢效益有限。
不論是台灣高鐵或日本新幹線,通車後都造成國土結構的重整,對於非主要城市而言,效應大致有幾點:
1. 「#吸管效應」:意即地方都市商機加速被核心都市吸納,年輕人流往核心都市,甚至地方居民假日也往外消費。同時因為總公司更方便與分公司聯絡,地方分公司可以縮編,出差可以不用住宿,讓地方商機萎縮。
此效益在日本一些小型地方城市早已看見,高鐵通車後,對南部而言,南北差距更擴大,似乎也部分符合此類特徵。
2. 「#一日生活圈擴大」:在運輸學中,有「45分通勤圈」的準則,也就是說多數人能接受的單程通勤時間在45分鐘左右,超過之後通勤意願就會加速降低。高鐵通車後,通勤圈變大,超長距離通勤者也會變多,可能利於地方都市形成「純住城鎮(bed town)」機能,讓部分人願意以時間換取金錢,居住在較遠處。
日本新幹線通勤族不少,目前台灣也出現此效應,北台灣短程固定通勤旅客增加,連帶也帶動高鐵台中以北幾站運量增加,這是通車時未料及的。
3.「#帶動投資與觀光」:這是地方政府最希望的結果,因新車站通車,而讓外來資金與人潮湧入,進而「翻轉地方」。然而,以高鐵過去案例,土地開發成功,和當地聚落、產業相輔相成,「強者恆強」效應相當明顯。
發展最快的竹北,受惠新竹市區與園區外溢需求,成為台灣成長最快的城市。然而彰、雲、嘉幾站,土地雖廣卻缺乏大型投資。顯然不是蓋了高鐵就有錢和旅客。
然而正如小林一三所言:「乘客是電車創造的」,要靠高鐵翻轉屏東並非不可能,但不能坐等有人來投資,而是要主動規劃,調整區域大型建設,最好在通車時就完成這些周邊計畫。
#高鐵延伸成敗關鍵在哪裡?
屏東此案,服務腹地有限,效益/成本比不高,連常被搞不清楚狀況天龍人討論的「去墾丁」都不會比較快。
屏東高鐵要成為成功建設,有賴「六塊厝高鐵特區」的定位規劃、屏東市區發展軸向的修正、產業或研究機構引入;以及透過引入高鐵,調整屏東交通網的努力。
這不是一件簡單的事,不是5~600億花下去就能看到結果。我們樂見中央在長期忽略南部後,近年來大幅提升高屏基礎建設投資的決心,但我們也希望投注的經費,能配套建立南部「產業自足、有效創富」的根基,而不要成為「北漂遊子」偶爾回來的路!
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壹、風雨操場
教育部在107-108年度擴大推動學校設置太陽能光電風雨球場,並且以鳳翔國中當示範案例向全國推廣。鳳翔國中確實是目前看到品質良好的光電風雨球場,但其他案例並不是都這麼美好,有些甚至是災難。
【一、賺了一座球場,但也失去很多】
學校與太陽能廠商傳統的合作模式,是讓廠商在學校屋頂建置太陽能光電板,以廠商賣出電後的8~10%金額回饋學校作為租金。在傳統收租模式中,鳳翔預估以每年租金回饋10%、租期9年11個月計算,期滿學校預估能收到租約金共590萬。但該校風雨球場的造價就1200萬元,遠大於傳統收租能得到的租約金,因此鳳翔國中決定讓廠商幫學校面費建置球場,球場上放置太陽能板,所賣出的電價只需回饋學校1%,其餘當作建置球場的費用,以達到廠商、學校的雙贏。
學校出借場地方案,不用出錢,還可收每年1%發電回饋(約1-3萬/年)。但也產生諸多問題:
1.光電業者往往不顧校園美學和樹木綠地,導致綠地樹木毀滅。
2.讓球場不合規定,兒童運動不符合球場規範與安全,原本的比賽球場都被降級為練習場。
3. 中間的回饋金遠低於行情,也導致財務回饋不合理的問題。
【二、種電怕樹遮陰,所以就要樹斷頭?】
一般的風雨球場可以與樹為臨,但光電怕大樹遮住,所以以興仁國中的案例,就把樹斷頭。同時為了追求發電面積極大化,遮棚更超出了球場範圍,殺死綠地,周邊的樹只要超過6米高,就一律要斷頭處理。像正興球場就害死了十幾棵樹,正在建置的小港中山國中也發生為挪出建置空間,而對老樹下手進行斷頭修剪的動作。
【三、強壓在棚下,樹能長得好?】
另一種作法是不砍樹,把樹壓在太陽能板的屋頂下。這樣一來,太陽能接收到陽光,但底下的樹卻照不到了,這樣樹還能長得好嗎?難道不會容易死掉嗎?
【四、網球場高度不夠,不能比賽】
風雨球場不是只有藍球場,也有網球場。光電廠商的目的在取得太陽能發電,他們在乎的是鋪的面積越多越好,高度並不是重點,反而越低越省成本。但球場卻有一定要求,比如網球比賽標準要12米高,但光電網球場高度只有6米,只能練習。
【五、七座興建中球場,如何護樹?】
高雄市目前有七所學校正在建置光電球場,在鳳翔國中被當成全國範例的同時,局長要如何來改善砍樹、高度過低等負面問題?
貳、校園雙機
謝局長一上任就說會全力推動包括雙語教育、全市雙機(冷氣機、空氣清新機)的裝設。行政院長蘇貞昌七月拍板「全國中小學全速推動裝設冷氣,而且要在2年內完成」。
高雄市需裝設冷氣機357所國中小,目前已完成比例為1成5。行政院的錢將在110年、111年執行,電力改善費用預估為5億元、冷氣機安裝費用為6億元、再加上冷氣1年電費,共補助11.5億元。
【跳電問題怎解決?】
但冷氣不是有錢裝就好,學校電力系統也要改良,如果老舊電力系統不堪負荷,就發生跳電問題。很多學校裝冷氣很久了,就算夏天熱得要命,學生只能望冷氣興嘆,家長都開玩笑說:「高雄市學校的冷氣是裝來看的,而不是裝來吹的!」高雄市勝利國小裝了冷氣不能吹,使校內的老師和學生都有點「火大」。
跳電問題到底是學校設備老舊?還是台電有問題?局長知道問題所在嗎?要如何解決?
【電費、維修費以後中央年年補助?】
中央政府的冷氣政策絕不能僅補助各校設置冷氣,卻對後續電費、維修費用不聞不問,不然學校將因無力編列冷氣電費與維護費用,陷入有冷氣卻不敢開的窘境。
局長知道以後電費與維護費用會由中央年年補助嗎?如果中央不補助,以後電費與維護費每年要花多少?
參、空大游泳池
空中大學將校園內的用地,以BOT的方式改建成五星級的高雄國際會館,附近的原小港游泳池則規劃興建為健身休閒中心,來提供城市學習、休閒、住宿,暨高雄臨海工業區會展、會議等之機能。原契約規範興建期程2年,第二期時原小港游泳池興建因逾期違約,民間公司雙方朝合意解約方向進行。這案子完工部份營運績效良好,每年都有權利金收入挹注財政收入,不少國際旅客得以入住,也有許多學生該飯店實習,使原本閒置的土地得到有效的利用。但沒完工部分至今仍荒廢,雖然就在附近,但隔幾十公尺,形成天壤之別。
我們都知道很少BOT案以成功收場,大部分都是完工後負債累累,還需要政府的挹注如高鐵、高捷。高雄國際會館案例成功,興健身休閒中心就不被看好而引發這些糾紛。現在雙方在109年6月15日召開爭議協調委員會,雙方同意終止履行第二期興建營運移轉(BOT)之相關約定。
bot模式案例 在 蕭美琴立委辦公室 Youtube 的最佳解答
口頭質詢─
▶退輔會早年為了安置許多在台灣的榮民,實施了一些政策及土地運用方式,例如安置措施及農場就業機會。現在時空環境很不一樣,未來我們要善加利用國家資產,一方面確實照顧榮民,另方面在資產運用上又對國家最有效益,這是我們在整體改革和規劃上應該思考的問題。
▶花蓮縣有兩個比較大的案例,一個是壽豐自費安養中心,早期有很多榮民以自費在那裡居住,直到近年才移出。主要是人數減少,花錢改善舊設施,已不符經濟效益。你們是主張繼續放在退輔會底下去活化?還是要交回國產署去進行整體國家資產的活化運用?
趙處長秋瀛:我們希望無償釋出給國家國產署使用。退輔會長年的政策就是如果國家需要,我們願意把這塊地交給國產署,透過國產署召集會議進行三方或四方現況點交,不過此案花蓮縣政府的意願和態度是最重要的因素,因為他們認為東華大學城有幾塊特定地有活用,所以目前暫時沒有進度。我們甚至主動把台東太平分部釋出給台東縣政府的案子轉給花蓮縣政府參考。
▶這塊地閒置在那裡也不是辦法,在資源的配置上應該開放,讓非榮民的民眾也可以自費或是透過社會處安置,來妥善運用這個空間。同時台灣還有許多弱勢團體在尋求完整的社福用地,例如門諾醫院就計畫成立自閉症兒童照顧中心,東部地區也的確適合作為特殊需求的安置或療養的環境。要如何妥善運用應該不是退輔會一個單位的問題,也不是地方政府意願的問題,還涉及到衛福部及國家資產活化的政策問題。本席希望能交由跨部會作些專案,必要時引進民間資源作BOT、ROT等等各種不同的方案,儘快有一些進度。再者,我希望這塊地維持社福或弱勢照顧的用途,不要輕易轉換成商業或旅遊用途,維持它的原始用途及土地的完整性,希望退輔會在處理過程能特別注意。
▶關於農場的土地運用,退輔會和台糖在花蓮是除了國防部以外的最大地主,你們身為大地主,對於土地運用應該配合國家整體政策。目前花蓮是全台有機耕作面積最大的縣市,占全台灣的四分之一,但是我們還有空間和機會讓它做得更大更好,因為花蓮擁有獨特的天然條件環境,包括獨立的水源、相對不受污染的灌溉空間及土地運用模式。退輔會的土地面積夠大,所以更適合作有機耕作,因為比起小面積農地切割處理,任何一塊農地都有可能被隔壁農地所污染。長良有機專區對外放租,就做得很成功,但本席更期待的是我推動多年的有機農業研究中心,它可以推動有機施肥、有機天然災害的防治、東部地區原生種植物尤其是原住民傳統植物的研究和推廣。前任主委董主委也承諾要配合國家政策,往這個方向做努力,但是在他卸任前,這個案子就中斷了。原來已經跟農委會談妥由花蓮農改場設置有機農業研究中心,預算也編列了,要如何延續這樣具有多重價值、對地方農業有助益,甚至還可輔導原住民就業的案子,尤其花蓮職業軍人中原住民的比例特別高,如果他們能有在地就業的機會,收入有適度的保障,我相信這應該是讓更多原住民願意進入軍隊體系的極佳誘因,不只保障他們日後的生活,而且能夠回到原鄉,所從事的農業也符合傳統及文化的傳承,因此政府應盡力來協助與配合。
楊處長駕人:基於公務需求和地方需求,我們是非常贊成這個案子。農改場和我們有兩次會勘,我們也希望將來4到9年的退伍軍人能優先去受訓,取得有機認證和技術,對當地農產品經濟作物或是將來就業環境的提升都有助益。因此我們是很積極和農改場合作,這個案子我們希望很快就撥用,已經確定要給他們完完整整的一塊9.28公頃,且農改場會設一個隔離帶,以保障有機示範園區的空氣和水的品質。
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