順周期預算遺孽漸現
大年初二，見一眾鄉紳到車公廟求籤，竟求得中籤曰：「石田為業喜非常，畫餅將來未見香，怎曉田耕耘不得，那知餅食不充腸。」心想：車公又再一次顯靈了，而且較諸以往更直截了當，一矢中的。
石田為業喜非常？
追本溯源，要從2007年曾俊華出任財政司司長，旋即面對金融海嘯的空前威脅談起。當時特區政府主要通過「短期紓困措施」（即「派糖」），以及積極投資在大型基建項目，兩者作為主要回應措施。結果無論是基於內在抑或外圍因素（如美國的量寬政策或中國的救市措施），金融海嘯對香港構成的整體衝擊均有限。尤其是從公共財改的角度，特區政府幾乎毋須面對任何財赤的壓力。
餘下的歷史，相信大家都會記憶猶新。在曾俊華任內長達近10年，儘管香港的生產力和競爭力並無明顯改善，貧富懸殊問題大大加劇，政治環境更是急劇轉差，但經濟仍能大致維持平穩向上的趨勢。作為財爺最主要面對的「煩惱」，在於庫房長期出現嚴重「水浸」，以至即使整體經濟狀況早已改善，但在特區政府持續民望「插水」下，連年派糖的「傳統」才被迫延續下來。
在庫房仍然充裕之際，一次性的派糖儘管可能造成經濟過熱，但損害性始終不算太大。相比之下，大型基建項表面上是面向未來的「長遠投資」，但需要依賴所謂的「非經常性收入」，最終卻淪為「經常化」的基建開支，必然形成尾大不掉的財政包袱。毋庸多言，向基建地產傾斜正是以「石田為業」，若非曾俊華任內基建地產泡沫繼續膨脹，其不可持續性早就暴露，「遺孽」必定需要子孫後代補償。
正如我在2017年的《選擇．未來：香港2030+民間替代方案》一書中，援引批判地理學家大衞哈維（David Harvey）指出，無論是房地產或基建項目，投資年期皆相當長，而且耗費天文數字的資金。對投資銀行和金融炒家而言，這是解決「銀行水浸」、資金欠缺出路的重要渠道。
同樣來說，城市經濟亦可望由於巨額資金的短期投放，而營造出沙塵滾滾，烽烽火火，一片欣欣向榮的景象。問題是，資本投入的高峰期過後，基建地產是否得到實質消費需求承接？城市經濟又是否具備長遠和持續的發展基礎？
依賴基建 不可持續
更加關鍵的是，當中政府所扮演的舉足輕重角色。無論是房地產或基建項目，定當涉及城市規劃和土地用途的管制，以及大量公帑資源的巨額投入，故政府的「有形之手」必然無處不在。但問題卻在於與投資銀行相比，政府的投資決定往往更加短視，極可能基於政績工程或短期政治投機的考慮；政客急功近利和豪賭的習性，較諸金融炒家仍尤有過之，任期完結後卻可全身而退，置身事外。
上述只是全球基建地產泡沫的一般情況，仍未觸及香港特殊的在地因素：一、香港房地產市場高度壟斷，市場訊息及運作極易被嚴重扭曲；二、政府庫房高度依賴土地收益，為政客構成更巨大誘因，參與基建地產投機（此還未計算官商勾結和利益輸送的因素）；三、在「一國兩制」的框架下，香港基建地產發展的自主權正急劇喪失；四、《基本法》第107條規定，特區預算以量入為出為原則，為基建地產泡沫火上加油。
按照《基本法》第107條規定：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」此意味香港經濟和樓市向好，庫房收入水漲船高之際，政府仍要繼續加大花錢力度；反而是經濟和樓市轉差的時候，庫房收入難免有所下降，此時政府卻要採取緊縮開支的政策，實行對樓市落井下石！問題是，對於已上馬的大量基建工程，又能夠如何緊縮開支呢？
刺激樓市升溫催生泡沫
由於基建所需的巨額投資，能帶來龐大的乘數效應（multiplier effect）和就業機會，因此是凱恩斯主義者常用的財政手段。例如1929年經濟大蕭條之後，基建投資正是美國羅斯福新政下，吸收過剩資金的主要工具。由於政府開支與經濟表現成反比，這同時亦是一種「逆周期」（counter-cycle）財政政策，面對長期逆境時藉政府大灑金錢來刺激經濟。
然而按照《基本法》第107條的規定，香港卻必須採取「順周期」（pro-cycle）預算，令政府開支與經濟表現成正比。這所帶來的最重要效果，正是令基建地產泡沫火上加油。
由此在曾俊華擔任財爺的10年，由基建投資帶來的乘數效應，客觀效果正是刺激經濟的總體需求，以及為各階層創造大量就業機會，因此亦為樓價的持續向上構成了「實質」支持。換句話說，基建一方面推動土地供應增加，為庫房帶來巨額的「非經常性收入」，然後又再「經常化」地投資在新基建項目上；另一方面，其乘數效應亦同步在創造需求，刺激樓市不斷升溫。
顯而易見，如此無論在供應方和需求方，基建投資皆成為香港經濟發展的主要推動力，促使經濟結構一味向基建地產傾斜。與此同時，工商百業在地價和租金的壓力下，則不斷萎縮，進一步加深香港經濟對基建地產的依賴。因此，一旦基建投資難以持續，原來樓市的「實質」需求，亦大有可能同時化為泡影，但其他產業卻已返魂乏術，整體經濟失去方向，再難找到新的推動力。
設想香港將面對經濟及樓市逆轉，政府地價收入及其他收入同告大減，按第107條規定便須採取緊縮政策，要求市民一起勒緊褲頭、共渡時艱，「力求收支平衡」。
問題是，早前已展開的各項基建工程，「經常化」的基建開支早已變得一闊三大，但「非經常性收入」卻無以為繼，無法支付餘下的工程費用。
賣地收入難填工程支出
正如姚松炎近日在《明報》撰文指出，本年度預算案賣地收入達標的機會已很渺茫，賣地數量將是過去5年來最低的一年。自去年香港調高最優惠利率，樓價開始掉頭向下，賣地出現流標，陳茂波已預告今年預算案的盈餘將大幅減少。但上年度基本工程儲備基金支出已經高達878.15億元，本年度的預算支出更是破紀錄的982.93億元，最終可能需要動用儲備。
事實上，陳茂波過去早已預告，未來10年基建工程支出平均會在1000億元以上，意味每年的土地收入必須過千億元關口，才可收支平衡、量入為出，符合《基本法》第107條的規定。姚松炎指出，年前任志剛在出任林鄭月娥競選辦的資深顧問，便曾對第107條的理解提出了驚人的說法，認為條文意指「當經濟增長速度太慢，便需要增加政府開支、減稅和作出赤字預算；而當經濟增長速度太快，便可以用相反的財政政策」，或許已為未來入不敷支時的赤字預算，埋下伏筆。
鄒崇銘 影子長策會成員
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信報財經新聞 2019-02-18 A21 | 時事評論 | By 鄒崇銘
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